Гнать палки

Автор статьи Игорь Улищенко, заместитель Московского межрегионального транспортного прокурора, кандидат юридических наук.

Почему буксует реформа МВД? Почему после назначения нового министра МВД и формирования новой министерской команды, судя по всему, пришли к выводам  о необходимости переделывать то, что было сделано ранее?

Ответ прост: проводимые в процессе реформы мероприятия никак не затронули самую главную проблему сегодняшнего МВД, не изменили вектор служебных интересов сотрудников полиции, не привели его в соответствие с интересами общества и государства, не повернули от стремления добывать бумажные показатели к реальной повседневной работе по улучшению криминогенной ситуации в обществе. У этого вектора есть свои причины, и они не исчезнут с повышением заработной платы и технического оснащения, на них не повлияет ни сокращение, ни увеличение личного состава, их не устранит никакой общественный контроль.

Служебные интересы сотрудников органов внутренних дел формируются  руководством путём постановки задач и оценки  их выполнения. Оценка основывается на  цифровых показателях работы. Чем они выше, тем лучше. Именно в использовании цифровых показателей большинство критиков действующей системы полиции видят причину её основных проблем.

При этом  предлагается либо вообще отказаться от них, либо использовать как дополнение. А саму оценку основывать на результатах опросов общественного мнения. Трудно спорить с тем, что общественное мнение должно учитываться при оценке деятельности органов внутренних дел. Так же трудно, как и понять, каким путём и у кого его выяснять при современном уровне развития гражданского общества и его  взаимоотношений с полицией.

Представляется, что на первом этапе реформы следует повременить с прекраснодушными порывами сразу сделать всё как в Англии. Нет у нас пока ни такой полиции, ни такого общества.

А начинать реформу одного из важнейших государственных институтов с введения в основу управления им новых, не апробированных на практике способов, чревато потерей этого самого управления.

Цифровые показатели могут и должны играть важную роль в формировании правильной служебной мотивации сотрудников органов внутренних дел.

Просто для этого они  должны быть чёткими и понятными и объективно отражать степень достижения поставленной обществом и государством цели.

Какую цель ставит перед полицией  государство? Минимизировать количество совершаемых преступлений, создать благоприятную среду для жизни и развития общества.

Для этого любое государство осуществляет охрану общественного порядка и профилактику преступлений, а также их выявление и пресечение. Даже Англия. Каждая из этих функций выполняет свою часть «работы» по достижению общей цели.

Но следует понимать, что общая стратегическая цель у них одна, а тактические цели, способы их достижения и критерии оценки результатов работы – разные.

Цель охраны общественного порядка и профилактики преступлений – устранять и не допускать любые общественные явления, которые могут породить преступления. Соответственно, наилучшими показателями этой работы следует признать отсутствие каких-либо преступлений на вверенной органу внутренних дел территории.

Цель же криминального блока полиции – выявить и раскрыть все совершённые на обслуживаемой территории преступления. Чтобы ни одно из них не осталось безнаказанным и не повторилось впредь. Цель понятна, а вот с оценкой степени её достижения возникают сложности: никто не знает точного количества этих преступлений. Помимо тех, о которых становится известным из заявлений и сообщений, существуют и скрытые, латентные. Как оценить успешность работы по их выявлению и пресечению? И в качестве  критерия оценки берутся, во-первых, наибольшие показатели, достигнутые в этой деятельности аналогичными подразделениями, и, во-вторых, динамика собственных показателей подразделения от полугодия к полугодию, от года к году.

Объективность этих критериев относительна. Но в любом случае формированию правильного служебного интереса они способствуют.

Проблема не в том, как оценить деятельность полиции по выполнению каждой из этих функций. Проблема – как оценивать её деятельность в целом.

Положительные результаты по охране общественного порядка и профилактике преступлений прямому цифровому измерению не поддаются. Опосредованно о них можно судить по снижению уровня преступности на вверенной территории.

Последнее в свою очередь предполагает  уменьшение количества регистрируемых преступлений. Но если взять этот показатель за основу, то у  руководства органа внутренних дел исчезает мотивация к выявлению и постановке на учёт каких-либо преступлений.

Поэтому в действующей системе органов внутренних дел  оценка их деятельности в целом производится по количеству выявляемых преступлений и  проценту их раскрываемости. Чем больше выявлено и раскрыто преступлений, тем лучше.

И начинается соревнование – кто больше. Гонка за показателями. Каждый районный отдел и каждое управление старается выявить преступлений больше, чем другие, больше, чем в аналогичном периоде прошлого года.

От этих показателей зависят премии, лояльность вышестоящего начальства и  возможность занимать руководящие должности. Но беда в том, что не все выявляемые преступления улучшают отчётность, а только раскрытые, по которым лица, их совершившие, установлены и изобличены. Мотивации выявлять нераскрытые преступления у сотрудников криминальной полиции нет.

Значит, нужно искать источники  легко выявляемых преступлений с уже установленными по ним лицами. Таковыми могут служить уличная и бытовая преступность, сферы оборота наркотиков и контрафактной продукции, нелегальная миграция и многое другое. Создаётся парадоксальная ситуация: чем лучше будет организована работа по  охране общественного порядка и профилактике преступлений, тем сложнее станет добывать показатели для положительной отчётности (возрастание количества выявленных преступлений).

И это задаёт крайне негативный вектор всей системе органов внутренних дел.

У руководителей, отвечающих за результаты работы в целом, пропадает мотивация к снижению уровня преступности во вверенном регионе.

Вместо основной цели – улучшения криминогенной обстановки – руководитель  заставляет подчинённых «гнать палки», добывая исключительно показатели о выявлении и раскрытии преступлений.

Какой смысл усиленно патрулировать территорию многочисленными нарядами и тратить время на профилактические беседы в школах, если эта рутинная работа в конечном итоге не будет иметь никакой положительной оценки. Такая логика заставляет добросовестных сотрудников милиции безразлично относиться к становящимся им известными источникам возможных преступлений.

Их не волнуют ни скопившиеся в большом количестве нелегальные мигранты, живущие в каком-нибудь подземелье в нечеловеческих условиях и вынужденные зарабатывать себе пропитание преступным путём, ни жалобы жильцов на буйных соседей, устраивающих по ночам дискотеку, а днём выгуливающих свору собак в детской песочнице. Чтобы было чего доложить начальству, они своё рабочее время посвятят тому, чтобы пристроиться где-нибудь рядом с заснувшим на лавочке и ждать, когда кто-нибудь попытается украсть у него лежащую рядом сумку. Это добросовестные. А недобросовестные, выявив, например, точку сбыта наркотиков, не только не ликвидируют её, но и всячески будут оберегать, как неисчерпаемый источник легко выявляемых и, к тому же, раскрытых преступлений. А чего? Делать практически ничего не надо. Только отлавливай отоварившихся. А если такой точки выявить не смогли, то не грех и подкинуть наркотики или оружие кому-нибудь из тех, кто в силу жизненных обстоятельств не способен к серьёзной защите от выдвинутого обвинения. Тем же мигрантам беспаспортным. Вот и от них польза.

Налицо системное  противоречие между двумя основными функциями органов внутренних дел – охраной общественного порядка и профилактикой преступлений и их выявлением и раскрытием.

Устранить это противоречие нельзя. Да и не нужно. Его нужно использовать. При равном внимании к  этим функциям оно будет играть положительную роль в достижении общей цели – снижении криминогенной напряжённости в обществе.

Добиться этого путём изменения внутриведомственной статистической отчётности нельзя. Об этом свидетельствует вся история российской милиции ещё с советских времён. Неоднократные попытки «помирить» показатели этих функций, сохранив единство отвечающего за них органа, ни к чему не привели.

Только разделение действующей системы органов внутренних дел на независимые друг от друга милицию общественной безопасности и федеральную полицию может устранить имеющиеся проблемы.

Для милиции общественной безопасности основной должна стать деятельность по охране общественного порядка и профилактике преступлений.

Для милиции общественной безопасности основной должна стать деятельность по охране общественного порядка и профилактике преступлений.

Именно здесь будет уместной и финансовая помощь органов местной власти, и  участие общественности, как непосредственно в  осуществлении этой деятельности, так и в формировании правоохранительного корпуса. Это участие не является обязательным, и его степень будет повышаться постепенно, в зависимости от готовности к нему общества.

Деятельность милиции общественной безопасности по расследованию и раскрытию преступлений должна иметь определённые ограничения. Очевидно, что к её компетенции должны относиться приём и регистрация заявлений и сообщений о преступлениях всех категорий, принятие необходимых мер к пресечению преступной деятельности, раскрытию преступлений по горячим следам и сохранению следов преступления, самостоятельное расследование определённых категорий преступлений небольшой тяжести.

Положительными результатами её работы должны считаться объективное снижение преступности в регионе и повышение общественного мнения о её деятельности.

Объективность снижения уровня преступности будет в определённой мере контролироваться деятельностью федеральной полиции по выявлению преступлений. При отсутствии возможности лёгкого получения положительных показателей своей деятельности она, хотя бы для оправдания своего существования (сохранения штатной численности и финансирования), будет стремиться регистрировать как можно больше ставших известными ей преступлений. Необходимо только так выстроить ей систему отчётности, чтобы основными были показатели количества выявляемых преступлений, а процент раскрываемости оставался на втором месте.

В результате работы в одной сфере двух в определённой  мере конкурирующих органов снизится возможность злоупотреблений при регистрации преступлений.

Деятельность федеральной полиции по выявлению, пресечению и раскрытию преступлений не требует связи с общественностью, не должна совпадать с территориальным делением и должна исключать какие-либо подотчётность и финансирование помимо государственных.

Разделение действующей полиции на две независимых друг от друга структуры – это не дань европейской моде, не уступка требованиям неправительственных организаций, это насущная потребность, продиктованная опытом противостояния преступности всех развитых стран. Эти структурные преобразования должны запустить процесс самооптимизации всей правоохранительной системы страны.

Наконец-то повышение активности органов, отвечающих за борьбу с преступностью, будет приводить не к увеличению выявляемых преступлений, а к уменьшению совершаемых.

Постепенно понадобится меньше полицейских, прокуроров, следователей, судей, тюремных охранников и др., меньше денег из бюджета на их содержание.

Какие доводы могут быть приведены против таких изменений?

1. Нарушится вертикаль управления, возможность быстрого реагирования на возрастающие угрозы экстремизма, терроризма и других антиобщественных проявлений.

 2. На этапе деления нарушится бесперебойность работы по заявлениям граждан о преступлениях, производству по уголовным делам, охране общественного порядка и т.д. и т.п.

3. Милиция общественной безопасности подпадёт под контроль местных администраций, а кое-где и местных элит, и может стать их собственным местным силовым подразделением.

Чтобы избежать подобных явлений, необходимо, особенно на первом этапе, избежать какой-либо «муниципализации» службы по охране общественного порядка и профилактике преступлений, оставив её  в подчинении исключительно федеральному центру.