Абсурдность коммерциализации бюджетной сферы

Венцом усилий наших реформаторов образования и медицины стал закон ФЗ-83 - \"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений\".

По-другому его еще называют законом о бюджетной реформе или законом о коммерциализации бюджетной сферы. По мнению критиков этого закона, он неизбежно приведет к платности в среднем образовании и к усилению платности в медицине, культурной сфере. Я присоединяюсь к критикам данного закона и хочу прояснить свою позицию.

Некоторые защитники закона утверждают, что его цель - всего лишь повысить гибкость управления финансами внутри бюджетного учреждения. Чтобы не уходило много времени при необходимости на переброску денег из одной статьи расходов в другую. Сейчас - при сметном финансировании на это может уйти до нескольких дней. Однако заметим, что не все бюджетные учреждения лишаются по закону сметного финансирования. Казенными остаются воинские части, воинские подразделения, психиатрические больницы, туберкулезные диспансеры. Почему же эти организации должны страдать дальше от недостатков сметного финансирования? Почему же им не дается бюджетная самостоятельность?

Заместитель министра финансов РФ Т. Г. Нестеренко, выступая на расширенном заседании Коллегии и Федерального казначейства объяснила это так: Это - «те учреждения, которые в силу своей специфики являются реальными монополистами и выполняют государственные обязанности в сфере защиты и безопасности населения. Казенные учреждения будут действовать от имени публично-правового образования. Их расходы являются расходами публично-правового образования. Естественно через лимиты обязательств». А почему же школы и больницы не должны действовать «от имени публично-правового образования»? Разве они не выполняют государственные обязанности в сфере соблюдения социальных прав граждан? И разве многие из них не являются монополистами? С другой стороны, почему не создать конкурирующие между собой отделения милиции, тюрьмы туберкулезные диспансеры. Уже озвучена, например, идея частных тюрем.

Видимо, главное в реформе - не в этой пресловутой гибкости, а в чем же?

Заместитель Председателя Государственной Дума РФ Надежда Герасимова при внесении законопроекта в Думу утверждала, что главная цель закона - «увеличить эффективность функционирования бюджетных и казенных учреждений за счет повышения полноты и качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг». Для этого планируется изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:

«- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;

- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения».

Реформа задумана радикальная: бюджетникам, привыкшим жить на дотациях, с 2011 года предстоит или приспособиться к рыночным условиям, научившись зарабатывать деньги или, не выдержав конкуренции, «слиться» с более успешными коллегами. По замыслу реформаторов, бюджетная сфера, насчитывающая более 10 млн. человек, более чем наполовину - 5,5-6,5 млн. человек, должна стать автономной. В сфере высшего образования планируется ликвидация мелких ВУЗов и филиалов или их присоединение к крупным ведущим университетам. Сокращение непрофильного приема в ВУЗы, передача части освободившихся бюджетных мест этим же ВУЗам под профильный прием и части - профильным ВУЗам. Все учреждения будут разделены на казенные, бюджетные и автономные. В первом чтении законопроекта предполагалось, между прочим, разделение на казенные и автономные. Это показывает замысел реформаторов - сделать побольше бюджетных учреждений автономными, чтобы снять финансовую ответственность с государства за их деятельность. Значительную часть учебных учреждений планируется перевести на автономию.

Заместитель министра финансов Т. Нестеренко признает: «Реформа бюджетных учреждений является лишь частью предложенной Минфином программы повышения эффективности государственных расходов. Изменение правового статуса бюджетных учреждений - одна из маленьких частей этой программы». Не скрывается цель сокращения расходов государства на бюджетную сферу и сокращение числа бюджетных учреждений. Еще одна провозглашаемая цель закона: создать мотивацию к эффективному оказанию услуг бюджетными учреждениями.

Все это называется «повышением бюджетной самостоятельности учреждений». Что же кроется под этой формулировкой?

Во-первых, применение сугубо экономических критериев к бюджетному учреждению. Даже коммерческое предприятие нельзя рассматривать только с точки зрения этих критериев. Как может бюджетное учреждение сокращать внутренние издержки? Уменьшать зарплату персоналу? У учителей и медиков она и так, мягко говоря, невысокая. Можно посадить в одном классе и 50 человек - но тогда, как вы понимаете, процесса обучения не будет. Или можно уменьшить коммунальные платежи - можно поставить счетчики, ввести лимиты и пр. Но такая экономия имеет предел - ведь в школе должно быть светло, иначе ученики будут травмированы. В операционных тоже должен гореть свет и т. п. Требование к бюджетному учреждению сокращать внутренние издержки выглядит иррациональным, противоречащим самой сути, самому назначению бюджетного учреждения. Школа должна учить, больница должна лечить. А государство должно обеспечить такое финансирование учреждений, чтобы они могли эффективно выполнять свою функцию. Но нынешнее государство, похоже, не хочет этого делать. А хочет оно сократить свои расходы на социальную сферу. Для этого и задуман данный закон.

Правильно назвали данный закон законом о коммерциализации бюджетной сферы.

Во-вторых, бюджетные учреждения принуждаются к тому, чтобы зарабатывать деньги на свое содержание. Надежда Герасимова утверждала: «Так, в 2008 году из почти 10 тыс. федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3,8тыс. учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1тыс. учреждений полностью финансировались за счет таких доходов». Мы, конечно, рады за такие богатые федеральные бюджетные учреждения. Но как же жить 62,1 % учреждений, не имеющих таких доходов? И как быть небогатым муниципальным учреждениям?

Принуждение выражается в принципе устранения ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений. «Выкручивайтесь сами» - вот что говорит государство государственным же учреждениям. Я не хочу вас содержать. Я дам вам госзадание на столько-то человек, а остальное меня не волнует. Позвольте: а как же коммуналка, налоги и т. п. «А это ваши проблемы!» - говорит государство.

МинФин считает, что бюджетники работают плохо и неэффективно. Они слишком много получают. А бюджетники считают, что им десятилетиями недоплачивают положенного, что социальная сфера - пасынок государства и в конкуренции с другими отраслями проигрывает. Если зарплата доцента, кандидата наук находится на уровне продавца мобильников, то ясно, в чью пользу решится выбор молодого человека, выбирающего себе отрасль деятельности. Говорят, что бюджетные учреждения работают неэффективно. Так чего вы хотите за такую зарплату? Неэффективность деятельности прямо связана с «неэффективностью зарплаты» бюджетников. Она недостаточно стимулирует их к напряженной деятельности. Зачем за гроши стараться? Низкая зарплата - это еще и показатель низкого социального статуса человека. С таким самоощущением трудно «гореть на работе».

С другой стороны, что значит эффективно или неэффективно? Сами создатели закона еще не разработали надлежащих критериев эффективности.

И разве учреждения начнут работать лучше, если уменьшить им финансирование? Это будет просто чудом каким-то. Вы хотите, чтобы бюджетники делали больше, а получали меньше? Это называется «наступление на социальные права трудящихся» и неизбежно приведет к массовым социальным конфликтам. Учителя на сайте http://www.eduhelp.ru уже выдвинули ультиматум правительству. Требуют зарплаты педагогов не меньше средней по региону и 30% надбавки за хорошую работу. Иначе будет всеобщая забастовка педагогов. А по этому закону зарплата бюджетников может еще уменьшиться.

Вместо сметы предлагается ввести госзадание. Заместитель министра финансов России Татьяна Нестеренко в разговоре с обозревателем «Времени новостей» Андреем Сусаровым пояснила это так: «Теперь про госзадания. Они - важнейший документ. Можно по-разному подойти к формированию этого задания. Выпустить, например, студентов таких-то специальностей. А можно сформировать задание так, студентов выпускают таких-то, но при условии, что у вас будет, например, кафедра не менее такого-то числа человек, а группа - не менее такого-то. Профессорско-преподавательский состав такой-то и такая-то зарплата в целом. То есть создавать рамочные условия работодателю, которые в силу интересов Российской Федерации обязаны соблюдать те, кто выполняет задания. Не напрямую смета, а через некоторую систему регулирования. Хочешь работать? Пожалуйста, но соблюдай вот это, вот такие условия, вот такие нормативы, укладывайся в такое-то содержание».

Вообще-то подобные нормативы есть. Например, соотношение преподаватель - студент в вузе должно быть один к десяти и т. п. Просто они не всегда строго выдерживаются в силу известного недофинансирования социальной сферы. Государство осознавало, что слишком мало дает денег для социальной сферы и, поэтому не слишком жестко требовало соблюдения этих параметров. А теперь оно намерено спросить по всей строгости.

Сомнительно, что можно так рассчитать нормативы, чтобы учесть все нюансы. Как можно учесть все конкретные потребности конкретного учреждения? А если мало учеников в школе - то ее ликвидировать? Недостаточное на данный момент финансирование бюджетной сферы станет еще более недостаточным.

Значит, предполагается, что учреждение должно само зарабатывать часть денег. Как оно это сможет сделать? Тут два основных варианта. Первый - учреждение зарабатывает деньги за счет непрофильной деятельности. Школа, например, сдает в аренду стадион. В музее, например, можно проводить застолья и пр. В этом случае такая деятельность приведет к нарушениям основной функции учреждения. Со временем ученики уже не будут появляться на стадионе - просто потому, что они не приносят денег, а арендаторы приносят. Если допустить коммерческую, рыночную логику в бюджетную сферу, то такие последствия неизбежны.

Второй вариант - учреждение зарабатывает деньги за счет профильной деятельности. Вот здесь-то и возникает тема платного образования. Защитники закона уверяют, что у них в мыслях ничего подобного не было. Министерство Образования даже выступило с официальным разъяснением. И на приеме у президента Д. Медведева министр образования А. Фурсенко торжественно обещал, что платности в среднем образовании не будет. Однако речь шла об основном школьном образовании. А дополнительное уже должно стать платным. В некоторых регионах это уже произошло. Неужели кружки, секции, факультативы не нужны для полноценного развития ребенка? Если нужны, то зачем вводить здесь платность? Ясно, что многие не смогут себе этого позволить. И куда денутся эти не занятые в кружках дети? Ясно, что детская преступность увеличится. Сэкономив на детях, на школах, общество будет вынуждено больше тратить на милицию и исправительные учреждения. «Скупой платит дважды»

Далее. Желание сделать среднее образование частично платным в министерстве образования вынашивается уже давно. Еще в начале нулевых подобная информация проходила по СМИ. Депутат О. Н. Смолин утверждает, что Фурсенко еще в 2005 г. вынашивал планы по введению частичной оплаты среднего образования. В ноябре 2009 г. была организована утечка информации о платном среднем образовании на совещаниях с директорами школ в разных регионах страны. О чем и сообщил сайт ЗАВУЧИНФО. Тогда же, в ноябре 2009 года я лично послал вопрос об этом г. Фурсенко. И до сих пор ни ответа, ни привета. И другие люди также посылали подобные запросы - с таким же успехом. О чем говорит такое многозначительное молчание? Наконец, проводится эксперимент в южном округе Москвы, когда родители должны платить 5-6 тыс. рублей в месяц за обучение своих детей. Все это в совокупности говорит о том, что слухи о платном среднем образовании имеют под собой реальную почву.

Да и без этих фактов ясно, что сама логика закона ФЗ-83 ведет к платности среднего образования. Раз государство устраняется от субсидиарной ответственности бюджетных учреждений, значит, оно не будет финансировать все их необходимые потребности. И учреждениям придется зарабатывать деньги. Недаром говорят, что вместо старых директоров школ нужны расторопные менеджеры. А зарабатывать деньги придется на потребителях социальных услуг - на родителях школьников. Одно логично из другого вытекает.

Возможно, эта платность будет внедряться не таким манером, который был первоначально обозначен. Не так что три урока в день бесплатно - а остальные за деньги, как первоначально предполагалось. Реформаторы от образования придумали более ловкий ход. Они действуют через стандарты. Стандарт по идее должен гарантировать полноценное среднее образование и сдерживать аппетиты людей, стремящихся содрать деньги за учебу с учеников и их родителей. Однако проект стандарта общего среднего образования поверг в изумление педагогическую общественность. Педагоги на сайте Педсовет.орг. даже составили открытое письмо против утверждения проекта нового образовательного стандарта основного общего образования.

Основные претензии участников Всероссийского сетевого Педсовета к данному проекту стандарта: «1) Отсутствует реальное наполнение предметных областей: все формулировки настолько обтекаемы, что при желании можно придать им практически любую интерпретацию. 2) Отсутствует проверяемость всех декларируемых результатов - нет описания механизмов контроля этих результатов. Следовательно, данный стандарт будет стимулировать необъективность в оценках, бюрократизацию, коррупцию, разрушение единого образовательного пространства России (в каждом регионе и каждой школе будут свои представления о критериях). 3) Отсутствует указание количества часов, отводимых на те или иные учебные дисциплины (минимальное, рекомендуемое, максимально допустимое), и сам перечень дисциплин вызывает вопросы. Например, отсутствует информатика. Непонятно, какие дисциплины являются обязательными для изучения и в каком объеме, а какие являются дисциплинами по выбору. В результате при указанной расплывчатости формулировок и непроверяемости результатов можно констатировать, что обязательный образовательный минимум в рамках этого стандарта образования практически равен нулю. 4) Бюрократический характер документа. Очень низкий процент полезного информационного содержания. 5) Полностью отсутствует указание на то, кто за что отвечает, и какова форма ответственности. Точнее, на основании данного документа получается, что за всё отвечает школа, а государство вообще ни за что не отвечает. Таким образом, попытка принять данный стандарт - это попытка снять ответственность государства за основное общее образование».

Фактически, каждая школа сама должна составлять стандарт среднего образования. Здесь-то и создаются большие возможности для всяких злоупотреблений в связке директор школы - чиновник. В частности возможность манипулирования количеством часов. Например, можно уменьшить количество часов на изучение математики так, что их будет не хватать на освоение всего содержания учебного предмета. И родителям придется доплачивать дополнительные часы за предмет из своего кармана. Это уже делается. Так в видеоблоге Д. Медведева в теме «Школьное образование» Наталья из Московской области пишет следующее: «Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Вмешайтесь в ситуацию с внедрением в школах платных уроков! На последнем родительском собрании нам объявили, что согласно инициативе Министерства образования, со следующего года будет сокращено количество обязательных, оплачиваемых педагогу часов по математике. Те родители, которые хотят, чтобы дети получали тоже количество учебных часов, что и раньше, должны за дополнительные уроки платить. Далеко не все могут себе это позволить, результат подобного нововведения очевиден: неминуемо понизиться общий уровень образованности в стране, а далее, видимо, часть населения будет иметь образование как до революции - 3 класса начальной школы. Как в такой ситуации можно будет говорить о модернизации? Уместнее о деградации. Неужели нашему государству настолько все равно, какими будут его граждане, что оно не может позволить себе обеспечить нормальное, бесплатное образование детей и достойную зарплату учителям! Родители и так платят за учебники, за ремонт классов и новые парты, теперь до платных уроков дошли. А ведь до последнего хочется верить в возможность светлого будущего для страны». Так что платность среднего образования уже шагает по стране.

Уменьшение финансирования бюджетной сферы неминуемо приведет к ликвидации многих учреждений и увеличению безработицы среди бюджетников. Защитники закона утверждают, что приватизировать, обанкротить бюджетное учреждение невозможно. Формально - да. Но можно превратить его, например, в автономное - а оно может быть приватизировано. Да и приватизация не обязательна. Сейчас масса школ ликвидируется просто по несоответствию каким-то критериям, например, из-за недостаточной наполняемости классов. Собственно, какое ценное имущество имеет школа? Это здание и недвижимость. Достаточно просто накопить долги за ЖКХ, забрать за долги не особо ценное имущество - столы, стулья и т. п. И все - школа не сможет функционировать. И тогда учредитель может ее ликвидировать, а здание и участок земли реализовать. Так что, чтобы ни говорили защитники закона, закон на деле создает возможность ликвидации многих бюджетных учреждений. Да собственно это вытекает из логики мероприятий «по повышению эффективности» работы учреждений, задуманных нашими реформаторами.

Г-жа Нестеренко утверждает: «Говорят, что у нас не готов менеджмент для эффективного управления бюджетными учреждениями. Говорят, нет директоров с соответствующими навыками, нет хороших бухгалтеров в школе. А раз нет, значит, не надо допускать неподготовленный менеджмент к управлению хозяйством школы. Тогда решением учредителя - в казенные учреждения, и все. Пусть занимаются положенной им деятельностью и к деньгам не прикасаются. Приди, отчитай часы, организуй работу. Деньги за тебя будут считать, формировать смету, учитывать внебюджетные доходы, например, существовавшие ранее и хорошо себя зарекомендовавшие централизованные бухгалтерии при органах исполнительной власти».

Если это так, то зачем огород городить? Создавать какие-то учреждения, помимо казенных? Не надо тогда такие законы принимать. А если сам учредитель захочет чем-то поживиться с бюджетного учреждения? В законе ему нет преград.

Как видим, сами составители закона признают, что многие управленцы в школах не готовы работать в рыночных условиях. Это неизбежно приведет к массе случаев финансовой несостоятельности учреждений. Что тогда делать? Г-жа Нестеренко поясняет это так: «Представим, что учреждение попало в сложную финансовую ситуацию, но обязательства в области образования с государства никто не снял, учить оно обязано в любом случае. Что в этой ситуации можно сделать? Например, заменить менеджмент, договориться с кредиторами о реструктуризации долга, вернуть учреждение в число казенных, утвердив жесткую смету и порядок ее контроля. Масса действий, которые будут выправлять финансовую ситуацию. А детей это не касается, они и их родители вообще не должны что-то почувствовать».

Если государство будет все-таки отдавать долги бюджетного учреждения, то как же быть с отказом государства от субсидиарной ответственности? Отказ в этом смысле и означает, что государство не отвечает по долгам учреждения. Здесь какое-то внутреннее противоречие у г-жи Нестеренко. С другой стороны, почему учредитель будет заботиться о том, чтобы «дети ничего не почувствовали»? Среди чиновников масса нечестных людей, и коррупция в нашей стране, как это официально признано, не маленькая. Поэтому во многих случаях сложная финансовая ситуация, например, школы, будет использована для ее закрытия и завладения зданием и недвижимостью.

Об этом неплохо сказал директор Института проблем глобализации М. Делягин в интервью на радио «Комсомольская правда»: «Принципиален вопрос о приватизации отреформированных бюджетных организаций. Закон ограничивает величину займов бюджетной организации, ограничивает долю поступающего в коммерческий оборот имущества, личную ответственность их руководителя. Однако этого недостаточно, и в результате закон предоставляет огромные возможности для разного рода махинаций. Возникает ощущение, что он именно для осуществления махинаций и создавался. Например, возможности руководителя бюджетной организации ограничены. Но вдвоем с регулирующим его чиновником они могут все без исключения. В результате реформа бюджетной сферы оказывается, по сути, специфической формой ее бесплатной приватизации, что недопустимо. Там же предусмотрена процедура банкротства...

Является ли особо ценным имущество вуза, например, столы и стулья? Конечно же, нет. И его можно закладывать. И, если вуз вдруг не сможет расплатиться с долгами, это имущество будет забрано за долги. А как учить детей пусть даже с оборудованием, но без столов и стульев в аудитории? Да никак. И бюджетное заведение не сможет выполнять свои обязанности даже без имущества, которое не может быть признано «особо ценным». Другой пример из той же серии поликлиника. «Особо ценное» имущество - оборудование шестьдесят забытого года выпуска, на недвижимость никто не посягает - допустим, эта поликлиника находится в непривлекательном месте. Никто не будет устраивать банкротство, никто не будет использовать коллизии, заботливо проработанные для рейдеров разработчиками закона. Но возникли финансовые трудности - и все не «особо ценное» имущество поликлиники ушло за долги. Вы приходите в эту поликлинику - и вам негде присесть...

В результате все мы, поневоле пользующиеся бюджетной сферой, автоматически ставимся законом об ее реформе в зону чудовищного риска. А что будет, если региональный бюджет в силу нарастающего социально-экономического кризиса не сможет оплатить государственное задание собственным бюджетным учреждениям? У нас даже федеральный бюджет и даже оборонке задерживает финансирование уже выполненного госзаказа на многие месяцы. И предприятия ходят с протянутой рукой месяцами - и это исключительно влиятельная оборонка! А куда может обратиться бюджетный сектор? Да никуда. Бюджетный сектор вынужден отвечать по своим обязательствам, как коммерческое предприятие, и через три месяца, когда им, может, обещанные деньги и дадут, давать их может оказаться уже некому».

Г-жа Нестеренко говорит: «Бюджетное учреждение обанкротить нельзя. Это отдельная и очень важная норма закона. Субсидиарную ответственность убрали специально. Это защитная мера против тех, кто будет пытаться с этого учреждения что-то взять. Весь рынок должен знать: можешь сколько угодно с бюджетным учреждением заключать договоров, но если оно не рассчитается - это твой риск». Она почему-то не видит, что риск создается и для бюджетного учреждения. Если поставщики услуг ЖКХ будут знать, что долги со школы не взять, то тогда они просто не заключат договор, чтобы не рисковать. И деятельность школы станет невозможной.

Г-жа Назаренко считает, что некоторые учреждения будут закрыты. Она аргументирует свою позицию так: «Конечно, в каждом конкретном случае органы управления образования будут предлагать решение вопросов загрузки имеющихся школ. Допустим, в населенном пункте находится единственная школа, альтернативы нет, вопрос решается однозначно: это будет казенное учреждение, финансируемое по смете. Но там, где есть конкуренция, при нормативно-подушевом финансировании дети придут со своими мандатами в лучшую школу, а худшая останется без учеников. Тогда вопрос к налогоплательщикам: а вы готовы платить за пустое здание, в котором сидят учителя без учеников?» Г-жа Назаренко, конечно, утрирует. В логике это называется «дамским аргументом». Полностью пустых школ не найдешь. Надо поставить вопрос так: готовы ли вы платить за школу, в которой в классах, не по 25 человек по нормативу, а 15? А почему бы и нет? Небольшое количество учеников в классе - это плюс для процесса обучения, возможность дать более качественное образование.

М. Делягин верно замечает, что «помимо платы за конкретный результат, надо финансировать еще и инфраструктуру бюджетных организаций». В условиях госзадания содержание инфраструктуры повисает в воздухе. Кто должен ее финансировать? По каким критериям? Если финансировать только оказываемые услуги, то где же учреждение возьмет деньги на инфраструктуру? Только за счет платности чего-то для населения или сдачи в аренду каких-то помещений. Закон развязывает руки алчности управленцев, чиновников, «фуриям частного интереса». И не все директора школ и чиновники госорганов смогут устоять против соблазна.

Г-жа Нестренко считает, что нас ожидает сокращение числа образовательных учреждений, и, соответственно, рост безработицы среди педагогов в связи с демографической ямой: «Государство должно быть готово к таким сценариям развития событий. Уже сейчас надо думать о трудоустройстве этого мощнейшего класса интеллигенции. Как перепрофилировать учителей, как создать для них возможности получить другую работу или другими способами справиться с наступающим демографическим «провалом». А в дальнейшем, наоборот, демографическая волна может так нахлынуть, что нам придется думать, где учить всех появившихся на свет детей. Сейчас же у нас есть проблемы с детскими садами». В данных словах опять-таки можно наблюдать противоречие. Из-за демографического провала большое количество учителей останется не у дел. Но это по существующим критериям, которые МинФин и МинОбраз ужесточают. Если их ослабить, например, наполняемость классов сделать 15-20 человек, то не нужно будет сокращать учителей. Но такой вариант даже не рассматривается.

Вот сократим мы учителей и позакрываем школы, а через несколько лет, мы это знаем наверняка, они нам понадобятся. И как должен в этой ситуации поступить государственный деятель со стратегическим мышлением?

Очевидно, постараться сохранить и инфраструктуру образовательных учреждений и их персонал. Вместо этого социальная сфера отдается на откуп Министерству Финансов, которое озабочено лишь сиюминутной экономией средств. Сама же г-жа Нестеренко приводит пример с детскими садами. Этот пример, как мне представляется, разрушает ее позицию. Разбазарили детские сады - это плохо. Зачем же теперь создавать такие условия, при которых будут разбазарены учебные заведения? И сколько придется через несколько лет построить новых школ? Сколько денег вложить в это дело? Да, скорее всего, придется затратить гораздо больше денег, чем их уйдет при оставлении прежнего порядка сметного финансирования учреждений. «Скупой платит дважды». Возникнет еще проблема с местами для строительства новых учебных учреждений. Многие находятся в центре города, на дорогой земле. Смогут ли тогда власти выкупить эту землю для строительства? Это еще одна существенная статья расходов.

По-моему, пренебрежение существующими бюджетными учреждениями - это вопиющая бесхозяйственность и непозволительная роскошь для страны, особенно, в условиях кризиса. Даже по чисто экономическим критериям это нерационально. И где будут учиться дети в районах с закрытыми школами? Будут ли школы в шаговой доступности?

Сами бюджетные учреждения, в большинстве своем, отнюдь не горят желанием стать автономными организациями. Владимир Емельяненко в статье «Счет в конце тоннеля» (журнал Профиль №23(674) от 21.06.2010) отмечает: «Однако переходить в автономное плавание не спешат даже школы, имеющие хорошую репутацию и опыт зарабатывания денег. Например, московская школа «Центр образования «Царицыно», коммерчески прибыльная и признанная «пилотной» для вхождения в автономию, находится на распутье. С 2007 года в стране действует закон об автономных учреждениях - они еще более независимы от государства, чем бюджетные учреждения нового типа. Закон рассчитан в основном на вузы, колледжи и лишь частично на школы, подобные лицею «Царицыно». В отличие от «необюджетников» и бюджетных автономий, автономным учреждениям разрешено открывать счета в коммерческих банках, а не только в федеральном казначействе, им не надо участвовать в обременительных процедурах закона о госзакупках. Однако, вкусив свободы, центр образования «Царицыно» от нее отказывается. «Нас, конечно, на всех уровнях склоняют к полной автономии, - говорит Ефим Рачевский, директор центра образования «Царицыно», член Общественной палаты и комиссии при президенте РФ по совершенствованию ЕГЭ, - но скажу честно: из-за спешки реформаторов, не отшлифовавших закон до деталей, и из-за существующих драконовских порядков экспериментировать с жизнями детей и со своей собственной нет ни малейшего желания». «Царицыно» давно и умело зарабатывает: до трети бюджета центр получает за счет платных услуг, которые помимо факультативов и спортивных секций давно включает репетиторство. Но перерегистрация - каждый год, отчеты в налоговой - волокита пострашнее перерегистрации. Еще и поэтому Ефим Рачевский отзывается о реформе школьного образования крайне осторожно: «Я не против закона, но мы должны понимать, что нас ждет много рисков, когда директора получат финансовую самостоятельность, не все из них станут менеджерами. Можно будет потратить слишком много денег на ремонт и залезть в долги по коммунальным платежам. Закон требует обзаводиться бухгалтерией, выстраивать отношения с налоговой, наконец, отношения с бюрократией стократ усложнятся. Одно дело отчитываться перед чиновником о выделенных из бюджета деньгах, и совсем иное - о заработанных».

Как считает Ефим Рачевский, именно поэтому еще с 2007 года, когда вступил в силу закон об автономиях для вузов, колледжей и лицеев, мало кто захотел им воспользоваться: 4 вуза федерального значения и 121 региональное учреждение - капля в море.

«Опыт перехода на автономию МГУ и трех вузов федерального значения показывает, что автономии нет, - говорит Михаил Авдеенко, секретарь Общероссийского профсоюза образования. - По старой модели директору или ректору приходилось работать в рамках сметы, и он не мог перекинуть средства на другую статью расходов без согласований. Но и при финансовой автономии он ограничен имеющимися в его распоряжении средствами, которые и без того будут урезать, а за те средства, что заработает самостоятельно, должен будет отчитываться уже перед налоговой».

Учительница московской школы № 851, просившая не называть ее имени озвучила позицию учителей: «Никто не хочет в автономию, потому что не знает, что это такое. Ни учителя, привыкшие зарабатывать репетиторством и не делиться ни с какой налоговой. Ни руководство. У нас, например, говорят о том, что лучше остаться на бюджете, даже если он будет урезан. В этом никто не сомневается. Какой смысл идти в автономию и добровольно отдавать заработанное репетиторством, если бюджет, то есть зарплату, и так урежут?»

Как видим, плюсы автономии далеко не очевидны, а минусы налицо - зачем же стараться переводить большую часть учебных заведений на автономию? Чтобы позакрывать?

Единственный способ повысить качество оказываемых услуг для наших реформаторов - поклонников свободного рынка - это конкуренция. По их мысли школы должны будут бороться за учеников. Исаак Фрумин, научный руководитель Института развития образования ГУ «Высшая школа экономики» (ГУ-ВШЭ) считает, что «А надо честно говорить о том, что плохим школам и вузам придет действительно конец. Процесс слияний и поглощений на рынке социальных, в первую очередь образовательных услуг, - это признак выздоровления государства». По прогнозам и Минобразования, и ГУ-ВШЭ, уже с 2011 года количество случаев слияний и поглощений школ вырастет в разы. «Это и есть оптимизация, - считает Исаак Фрумин, - неконкурентоспособные сходят с дистанции, экономя средства, а успешные дают знания». Опять, мы видим, рыночную терминологию, применимую к коммерческим фирмам, а не к бюджетным учреждениям.

Для этого вводится принцип нормативно-подушевого подхода: «деньги идут вслед за учеником». На первый взгляд, мера кажется разумной. Однако она имеет и оборотную сторону. Зависимость школ от ученика ведет к тому, что уменьшается требовательность к ученику и в плане образования, и в плане воспитания. А для вузов нормативно-подушевой подход - вообще катастрофа. Иметь двоечников будет невыгодно - их и не будет. Со всеми вытекающими последствиями. В конкуренции между вузами выигрывают часто худшие - те которые не предъявляют больших требований к уровню подготовки студента. Так что плохие коммерческие вузы выиграют у хороших государственных.

Реформаторы хотят развязать конкуренцию между школами за учеников. Выиграют, по их мнению, сильнейшие - лучшие. Однако во многих населенных пунктах больницы и школы монополисты. Само наличие большего или меньшего числа учеников в данной школе само по себе еще ничего не говорит о качестве обучения в ней. Например, в малочисленности классов данной школы могут проявиться просто демографические обстоятельства - она находится в районе со стареющим населением. При выборе школы родителями немаловажное место занимает также и близость от дома. Так что нет прямой связи между количеством учеников и уровнем обучения в школе. Поэтому и вознаграждение учительского коллектива и финансирование школы нельзя ставить в зависимость от этого обстоятельства.

На практике применение нормативно-подушевого подхода нередко приводит к прямо противоположным результатам - к понижению качества образования. Ибо он стимулирует и преподавателей, и руководство школы завышать оценки учащимся, понижать требовательность. Будешь слишком строгим - лишишься учеников и, соответственно, зарплаты. Как писал одни пользователь на учительском сайте «практика дает пинка теории».

Объективность оценок реформаторы пытаются обеспечить при помощи тестирования. Отсюда и навязывание обществу ЕГЭ. Но тест - гораздо менее объективный способ оценки знаний, чем обычный экзамен. Ориентация на тесты не развивает мышление, умение говорить, излагать свои мысли. В общем - способствует низкому качеству обучения. Парадокс в том, что в США президент Обама поставил своей целью в этом году демонтировать американский аналог нашего ЕГЭ, который уже привел к плачевным результатам в американском образовании, а мы с упорством, заслуживающим лучшего применения, внедряем у себя отбросы педагогической мысли Запада.

Вывод: нормативно-подушевой подход и тестирование не только не являются объективными показателями работы учебных заведений, но и способствуют понижению качества образования. Где же тут будет рост эффективности, господа реформаторы?

В общем, чиновники министерства финансов и министерства образования предлагают рассматривать школы как коммерческие предприятия, которые ведут рискованную предпринимательскую деятельность, но при этом должны выполнять государственную программу, гарантируя выполнение социальных прав граждан. Одно явно противоречит другому. Чтобы гарантировать выполнение этих прав для всех граждан России государство должно делать затраты, должно помогать слабым в финансовом отношении учреждениям, а не бросать их на произвол судьбы.

Т.В.Панфилова, доктор философских наук, профессор кафедры философии МГИМ0-Университета МИД России считает, что мы сталкиваемся с парадоксом: с одной стороны, в официальных документах провозглашаются положения, предусматривающие повышение уровня образования в стране, его дальнейшую демократизацию, повышение роли и ответственности всех участников образовательного процесса; с другой - реально проводимые в жизнь меры, а иногда и выступления должностных лиц, занимающих высокие посты в государственной иерархии, свидетельствуют о том, что осуществляемая в стране образовательная стратегия имеет прямо противоположную направленность, по сравнению с заявленной. Она считает, что причина такого расхождения в том, что руководство страны обслуживает в первую очередь интересы сверхбогачей. С точки зрения олигархов, живущих за счёт разбазаривания наших природных богатств, в России всё ещё непозволительно много образованных людей. Вот и сокращают их количество под разговоры о государственных гарантиях «доступности и равных возможностей получения полноценного образования». Отсюда предпочтение коммерциализации перед гуманизацией. Т. В. Панфилова верно пишет, что, чтобы избавиться от нынешнего курса на разрушение системы образования, необходимо предварительно отказаться от гибельной для страны «стратегии развития» и поставить во главу угла действительный общенациональный интерес в развитии страны и в обеспечении для неё достойного будущего.

Как отмечают многие критики закона ФЗ-83, он создает почву для усиления неравенства в стране между различными классами, регионами, территориями. Где-то можно больше извлечь дохода их коммерческой деятельности, а в депрессивных регионах хватило бы на элементарные нужды - и то хорошо. Реформаторы додумались до того, что вводят государственное финансирование частных школ. Это сразу ставит государственные школы в неравное положение. Ибо у частных школ уже есть неплохой канал получения дохода, как правило, там учатся дети не самых бедных родителей. И еще государство будет добавлять, лишая необходимых средств «слабые», по его мнению, государственные школы. Отнимем у бедных - добавим богатым. Такая политика не будет способствовать поддержанию стабильности в обществе.

Надо отметить, что предлагаемый подход к социальной сфере в корне отличен от того, какой практиковался государством во второй половине нулевых годов до кризиса. То была эпоха национальных проектов. Это правильный подход. Не надо требовать от социальной сферы зарабатывания денег, надо ей целенаправленно помогать. И пусть на практике не все шло гладко, сам принцип представляется верным. Нынешняя же политика замешана на либерализме, рыночном фундаментализме, на безумной вере в свободный рынок. Потому и коммерциализируется бюджетная сфера. Реформаторам хочется, чтобы везде был рынок. Кое-кто уже окрестил такую политику «правым поворотом».

Реформу бюджетной сферы в нашей стране делают прозападные либералы, окопавшиеся в министерстве финансов, образования, в институте ИНСОР, ГУ-ВШЭ. Для них - идеологов глобализации и защитников интересов крупных экспортеров, любая трата на народ России - непозволительные издержки производства. Вот они и пытаются их сократить под благовидным предлогом «модернизации» и «оптимизации». А партия «Единая Россия» им в этом помогает.

Олег Ясинский в интересной статье «Восстание пингвинов» в журнале «Скепсис» поведал о положении с образованием в Чили. Эта страна стала своеобразным полигоном для всяческих рыночных, либеральных реформ. Поэтому на примере этой страны можно увидеть, к чему же может привести коммерческий, рыночный подход к образованию.

С неолиберальными реформами начала 80-х вся социальная сфера в Чили была отдана на волю рынка. В подавляющем большинстве случаев здравоохранение, образование и пенсионное обеспечение были переведены из государственного в частный сектор и превратились в товар, доступ к которому определялся исключительно уровнем доходов граждан. Все высшее образование, в том числе в государственных университетах, стало платным. Возникла колоссальная разница между качеством подготовки учеников в бесплатных государственных и платных частных школах.

Очень низкие зарплаты учителей государственных школ - как следствие, их перегруженность числом рабочих часов в неделю (многие, чтобы свести концы с концами, вынуждены давать уроки в нескольких школах одновременно) и резкое ухудшение качества преподавания, а также переполненные классы (по 40-50 учеников в среднем в группе в государственных школах в сравнении с 20-30 в частных), материально бедная инфраструктура и зачастую плохое, неполноценное питание учащихся превращают государственную систему среднего образования в настоящую школу для изгоев общества, граждан второго сорта, которые растут, с детства накапливая социальную обиду и комплекс собственной неполноценности.

Большинство моих чилийских знакомых, потерявших работу или разорившихся в бизнесе, готовы влезть в любые долги и сделать все что угодно, чтобы не переводить своих детей из платной частной школы в школу государственную. Как исключение, существует в стране несколько традиционно хороших государственных школ. Их можно пересчитать по пальцам. Конкурс на поступление в них настолько велик, что попасть туда среднему ребенку из средней семьи практически невозможно.

В последний день диктатуры, уходя с поста президента, Пиночет подписал ЛОСЕ - «Органический конституционный закон об образовании (Ley organica constitucional de la ensenanza)», призванный обеспечить «свободу образования», а на практике ставший гарантией превращения образования в неконтролируемый государством частный бизнес.

Согласно ЛОСЕ, любой частный предприниматель, обладающий определенным капиталом и закончивший среднюю школу, может открыть собственную школу, лицей, колледж, институт или университет. Так возникли тысячи «частных субсидируемых школ». Государство выдает им субсидию в виде 30 000 песо (около 60 долларов) в месяц на каждого ученика и при этом фактически лишено возможности контроля над учебным процессом и качеством образования (единственная форма отчета о деятельности и условие получения денег из бюджета государства - количество учащихся). Поскольку речь идет об обыкновенном бизнесе, при котором цель - свести к минимуму все затраты и добиться максимальной прибыли за счет государственных фондов, хозяева школы стремятся к набору максимального числа учащихся и тратят минимум на учителей и всю образовательную инфраструктуру. Кроме того, ЛОСЕ дает хозяину учебного заведения право исключать из него любого ученика или преподавателя, который попытается создать или участвовать в любой профессиональной организации по защите своих прав и интересов.

Кроме того, в рамках проведенной диктатурой образовательной реформы была осуществлена «муниципализация» школ, т.е. для «сокращения государственных расходов» все государственные школы Чили перестали финансироваться Министерством образования и были переведены в зависимость от муниципальных бюджетов. Это напрямую отражается на инфраструктуре и уровне преподавания соответствующих учебных заведений, поскольку в Чили - стране колоссального классового неравенства - существуют немногие богатые и множество бедных муниципалитетов, разница в доходах которых отличается в десятки раз.

«Муниципализация» школ, вместе с ЛОСЕ, стала главным механизмом, с одной стороны, превращающим образование в весьма рентабельный бизнес, а с другой - воспроизводящим и умножающим социальное неравенство, что превратило школьную систему в настоящий образовательный апартеид.

В результате существующей в Чили «свободы образования» в стране есть сотни маленьких частных «университетов», не требующих ни проходных баллов, ни вступительных экзаменов - только денег за учебу. Требования к учащимся почти нулевые, потому что каждый студент - это клиент, и любой преподаватель, требующий реальных знаний, может быть уволен. Что касается инфраструктуры и учебной базы таких университетов - полностью повторяется логика «частных субсидируемых школ». Диплом о высшем образовании по сути покупается клиентом, и уровень знаний таких специалистов - одна из любимых тем здешних анекдотов.

Несколько лет назад в Чили произошли массовые выступления учащихся вузов и лицеев против этой системы. Вот что говорит один из лидеров движения учащихся Баррос Арана Фелипе Веласкес, председатель школьного совета лицея: «Если обратиться к истории, то мы увидим, что лучшие умы нашей страны - ученые, писатели и политики - с начала ХХ века мечтали о Чили как стране культурной и высокообразованной. И до начала 70-х эта мечта постепенно, со скрипом и кое-какими сбоями в целом все же осуществлялась. Потом, после переворота, произошел огромный откат назад. Мы, сегодняшние школьники, реально знаем и умеем куда меньше, чем наши сверстники 30 лет назад».

Вот к чему ведет введение рыночных принципов в сферу образования. Нужно ли это нашей стране? Нам самим? Я думаю, что нет.

Если исходить из интересов страны в целом, из интересов сохранения и развития российской нации, то сокращение бюджетных расходов контрпродуктивно. С одной стороны, это негативно отразится, прежде всего, на детях - на будущем страны. С другой стороны, усиление платности, закрытие учреждений, увеличение безработицы среди бюджетников понизит совокупный спрос в обществе и будет способствовать усилению кризисных тенденций.

Если уж возникает дефицит денежных средств в госбюджете, то известны меры, чтобы его ликвидировать. Достаточно ввести прогрессивную шкалу налогообложения, как «во всех цивилизованных странах», налог на роскошь, отменить оффшоры - и будет второй бюджет. Так что финансовые проблемы решаемы. Но нет государственной воли в этом направлении.

Иногда возникает впечатление, что бюджетная реформа является заговором Запада и его проводников его интересов в нашей стране - либералов против руководства России. Платное образование является лучшим способом пробудить в народе недовольство властью, уронить ее авторитет. Наш народ терпелив, и многие терпят ради детей. И если детям будет закрыт социальный лифт, смысл терпения исчезнет. А если еще введут ювенальную юстицию, и будут забирать детей из семей по ничтожным поводам - то это верный способ вызвать гнев народа. Русский народ терпелив, но всему есть предел. Наша власть до сих пор боится оранжевой революции, разгоняет кучки «демократов», собирающихся по 31 числам каждого месяца на несанкционированные мероприятия. А тут - деятели из самого правительства планируют такие реформы, которые неизбежно вызовут недовольство десятков миллионов человек. Да это во стократ опаснее для власти!

Даже защитники закона о коммерциализации бюджетной сферы вынуждены признать, что уже само его принятие порождает массу злоупотреблений. Г-жа Нестеренко заявляет: «Есть информация, что уже сейчас учителя в школах требуют от родителей нести деньги, ссылаясь на закон «О совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Это просто вымогательство. Как раз этот факт подтверждает, что ничего подобного в законе нет. Хотя бы потому, что закон вступает в силу только с 1 января 2011 года. А сейчас ведется подготовительная работа по созданию его нормативно-правовой базы». На самом деле авантюристы, вымогатели и махинаторы, которые, несомненно, есть в системе образования, почуяли, куда дует ветер. Они поняли, что данный закон - мессидж - определенное послание обществу. И многие это послание понимают именно так: «государство кидает социалку». Так как же не поживиться в такой обстановке!

Всех превзошел Андрей Исаев, председатель комитета Госдумы по труду и социальной политике, который заявил в адрес парламентской оппозиции: «ряд представителей оппозиции продолжают лживую пропаганду о том, что этот закон якобы с завтрашнего дня вводит платную медицину и платное образование. Результаты этой пропаганды не заставили себя долго ждать. Дымовой завесой воспользовались. Сегодня к нам приходят граждане на прием, избиратели, которые рассказывают ор том, как определенные руководители бюджетных учреждений со ссылкой на этот закон уже сейчас осуществляют некие платные манипуляции: МРТ только за деньги, перевод из класса в класс только за деньги. Таким образом, политическим мошенничеством оппозиции воспользовались реальные мошенники. Это результат вашей пропаганды». Ну что тут скажешь. Г. Исаев - мастер сваливать с больной головы на здоровую. Если критики закона утверждают, что он фактически способствует введению платности в среднем образовании, и что этот закон принимать нельзя, то из-за них-то платность и возникает! Если какого-то человека предупредили, что в такое-то место ходить нельзя, потому что там живет тигр-людоед, а он туда все равно пошел, то кто здесь несет ответственность? И если на этого человека напал-таки этот самый тигр, то кто в этом виноват - тот, кто предупредил об опасности, или тот, кто проигнорировал предупреждение?

Именно оставление государством сферы образования создает возможность странных экспериментов и чудовищных идей. Один деятель из АГИПКРО предложил, например, не преподавать в средней школе физику, химию, биологию, а ввести там предмет «современные концепции естествознания»! Как видим, «творческая мысль» не дремлет. Но ведь не случайным является то обстоятельство, что образование и медицина характеризуется большим консерватизмом. Потому что здесь напортить легко, а наладить - очень сложно.

Итак, резюмирую свою позицию. Этот закон создан для того, чтобы сократить финансирование социальной сферы и ликвидировать (или как говорят реформаторы, «оптимизировать») массу учреждений этой сферы. Он принуждает учреждения к рискованной рыночной деятельности и тем самым к усилению платности в оказании услуг населению. Из него логически вытекает необходимость платного среднего образования. Он ухудшит материальное положение большинства бюджетников и получателей их услуг. Увеличит безработицу, понизит жизненный уровень населения и образовательный уровень подрастающего поколения, приведет к увеличению детской преступности и росту социальных патологий. Он противоречит принципам социальной справедливости и солидарности, противоречит самой сущности социального государства, которым Россия является по Конституции. Введение этого закона усилит социальное неравенство, породит массовое недовольство, обострит социальные конфликты, что неизбежно приведет и к политическим потрясениям. По-моему каждый здравомыслящий гражданин нашей страны, ее патриот просто обязан выступить против этого закона.

И все это ради экономии денежных средств. На самом деле общество в целом должно расплачиваться за бездарную экономическую стратегию Гайдара-Кудрина, когда нефтедоллары вкладывались вместо реального отечественного производства в американские ценные бумаги. Будь у нас развито производство, мы не зависели бы так сильно, от скачков цен на энергоносители. И после начала кризиса государство дало банкам деньги для кредитования реального сектора, а они пустили деньги на финансовые спекуляции. В результате количество миллиардеров у нас увеличилось, а денег в казне поубавилось. И уже не хватает на элементарные нужды образования, здравоохранения, культуры и т.п. Какой должен быть вывод? Надо менять экономическую политику, менять руководителей этой политики. Что, в стране не найдется людей способных лучше А. Кудрина управлять министерством финансов? А уж лучше А. Фурсенко министра образования найти и того легче.

В любом случае экономическая политика в нашей стране должна быть, по моему мнению, направлена на решения главной сверхзадачи: чтобы действительно именно дети были единственным привилегированным классом в нашей стране. Пока что у нас таковыми являются олигархи.

Некоторые наши граждане думают, что с введением нового закона, родители будут меньше тратить на школу. Все поборы будут якобы уменьшены. На самом деле пафос закона в том, чтобы уменьшить финансирование бюджетной сферы из госбюджета. Поэтому и старые поборы останутся - на ремонт и прочее. И новые появятся - за обучение.

Другие - пессимистически настроенные граждане полагают, что раз закон принят, то ничего поделать уже невозможно. На самом деле, если посмотреть на практику законодательства, изменение законов, внесение в них поправок, отмена каких-то законов - это обычный законодательный процесс, в котором нет ничего сверхъестественного. Так, что если общество видит, что закон никуда не годится, законодатель должен его отменить. С такой инициативой, в частности, выступила партия «Справедливая Россия». Надо только, чтобы народ сказал свое веское слово. Для этого и нужны массовые акции протеста.

Для борьбы с бюджетной реформой по всей стране, с использованием сети «В контакте» возникло движение «Гражданская инициатива за бесплатное среднее образование». 15 мая и 1 июня прошли массовые акции протеста в десятках городов страны. Программа-максимум - полная отмена закона ФЗ-83. Программа-минимум - минимизация негативных последствий введения данного закона. Для этого необходимо повлиять на деление всех учреждений социальной сферы, на казенные, бюджетные и автономные, добиваясь, чтобы автономных было как можно меньше. Второй момент - надо добиться принятия действительно строгих образовательных стандартов, в которых было бы четко прописано содержание учебных предметов и гарантированное государством количество часов, отводимых на эти предметы. Бюджетники, родители, все заинтересованные лица, приходите к нам для организованного отпора бездумной коммерциализации бюджетной сферы. Надо помнить, что наша пассивность сыграет с нами злую шутку. От бюджетной реформы не отсидишься, не отгородишься. Только активная жизненная позиция может помочь делу. Надо массово продемонстрировать власти, что мы (народ) очень не хотим этой реформы. И тогда власть неизбежно смягчится и одумается.