Возможность использования Постановления Правительства в коррупционных схемах

СПРАВКА

О возможности использования документов Постановления Правительства №1142 от 3 ноября 2012 г. в коррупционных целях.

30 ноября 2012 года Президенту РФ В.В.Путину мною было направлено обращение с Заключением по содержанию комплекта документов, объединенных в Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Заключение), в котором были отмечены многочисленные недостатки и прямые ошибки разработчиков документов Постановления. Обращение было зарегистрировано в Администрации Президента РФ и перенаправлено в Министерство регионального развития (далее – МРР, Минрегион).

Настоящая Справка составлена в связи с отсутствием ответов по существу на поставленные в Заключении вопросы, рассмотрение которых, по мнению автора Справки, не терпит откладывания. Подчеркиваю, что в справке описан не реализованный, а лишь возможный вариант коррупционной схемы с использованием в качестве основы указанных документов.

В Справке использованы следующие документы:

- Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Указ).

- Постановление Правительства Российской Федерации №1142 от 3 ноября 2012 г. «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»» (далее – Постановление)

- Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. N 1142 (далее – Правила)

- Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. N 1142 (далее – Методика)

- Заключение по содержанию комплекта документов, объединенных в Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»». (Приложение к письму В.В.Путину от А.И.Васильева. Направлено Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций в адрес Министерства регионального развития Российской Федерации 30 ноября 2012 г. № А26-02-73514571) (далее – Заключение).

- Письмо заместителя Министра Министерства регионального развития Российской Федерации В.В. Гаевского от 29.12.2012 г. № 24095-13/ВГ-Готв (далее – Письмо)

- Ответ министра по вопросам «Открытого правительства» М.Абызова. на вопрос читателя. «Аргументы и Факты» № 13 2012 г., с.25 (далее – Ответ)

Указом и Постановлением предусмотрено, хотя об этом прямо не говорится, проведение конкурса среди субъектов Российской Федерации, так как предусматривается «поощрение достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Для того, чтобы использовать конкурс в качестве коррупционной схемы и не вызвать протестов у его участников, организаторы вынуждены заранее предусмотреть возможности для манипуляций, позволяющих добиться нужного результата, в базовых документах конкурса. При этом должен быть учтен ряд условий, приведенных ниже.

Условия, необходимые для реализации коррупционной схемы в виде конкурса:

- отсутствие независимого органа, наделенного полномочиями по подведению итогов,

- отсутствие равных условий участия в конкурсе (сравнимость, гласность, учет индивидуальных особенностей, критическое обсуждение документов специалистами и т.д.),

- возможность манипулирования (оказания давления по различным причинам; зависимость в получении дотаций, преференций, льгот и т.д.) участниками конкурса;

- отсутствие контроля за проведением конкурса со стороны независимых экспертов и заинтересованных сторон, в том числе, при осуществлении подсчетов,

- отсутствие гласного подведения итогов,

- наличие противоречий в базовых документах,

- наличие противоречий в нормативных документах,

- наличие противоречий в системе сбора и обработки данных,

- наличие полномочий, позволяющих изменять порядок подведения итогов в процессе проведения конкурса,

- отсутствие у участников конкурса возможности проверить правильность полученных результатов,

- отсутствие указаний на целевое использование призовых средств, предварительно представленных планов их использования,

- отсутствие контроля за использованием выделенных в качестве поощрения средств на местах, порядка получения и перераспределения этих средств.

Все указанные условия предусмотрены в рассматриваемых документах.

В настоящее время имеются все условия для осуществления реализации коррупционной схемы. Последовательность действий при реализации коррупционной схемы может выглядеть так:

- получение данных от Росстата;

- направление субъекту РФ предложения об осуществлении нужных действий для получения места в числе 20 поощряемых;

- субъекты направляют в МРР официальный запрос о рекомендациях по выбору индивидуальных показателей;

- согласившиеся на участие в схеме субъекты получают рекомендации по выбору выигрышных показателей, несогласившиеся – проигрышных;

- в случае необходимости, при подведении итогов, для получения нужного результата применяются различные способы расчета занятых мест и размеров гранта;

- оглашаются итоги «состязания»; - переводятся средства «отката» на нужные счета;

- проводится подчистка «хвостов» (осуществление сокрытия возможности выявление коррупционного сговора в будущем).

Естественно, что создание подобной схемы требовало целого ряда подготовительных действий, которые и были осуществлены. В рассматриваемом случае возможно были предусмотрены и осуществлены действия, которые создавали внешнее внешне прикрытие коррупционной схемы. Ниже приводятся

действия разработчиков по легализации коррупционной схемы в рамках конкурса, проводимого органом государственной власти, и их возможное применение в рассматриваемом случае:

- Обоснования необходимости проведения конкурса в нужном виде:

В данном случае были использованы приемы, позволяющие некритически и ускоренно принять базовые документы. В частности были осуществлены перед руководством ссылки на необходимость создания упрощенной схемы конкурса с минимумом показателей, поскольку были отвергнуты предыдущие проекты и сменилось руководство МРР.

- Подкрепление правильности подходов разработчиков конкурса отзывами общественности, возможных участников конкурса и параллельных (заинтересованных) государственных структур:

В качестве поддержки общественности был использован отзыв министра «открытого правительства» М. Абызова на проект Указа (см. Ответ).. Однако Абызов заявил в газете АиФ не совсем те показатели, которые были узаконены Указом. Более того, Абызов обозначил как рекомендуемую часть суммы поощрения в 30% из 20 млрд рублей, которая пойдет непосредственно на стимулирование региональным чиновникам. Тем не менее, заместитель министра МРР ссылается на отзыв «открытого правительства» в качестве поддержки Постановления Правительства, а не Указа (см. Письмо). То есть, происходит подмена понятий (передергивание).

Отклики 22 регионов указанные в ответе заместителя министра МРР в поддержку Постановления Правительства (см. Письмо) на самом деле касались не текста постановления, а лишь предложений с их стороны по индивидуальным показателям, возможность использования которые предполагалась Указом.

Та же картина и в «заинтересованных» (!) федеральных структурах. Например, поддержка проекта Указа со стороны Министерства экономического развития могла быть обусловлена тем, что это министерство само нуждалось в согласовании МРР своего крайне сомнительного методологически и полного конкретных недостатков проекта Закона о стратегическом планировании.

- Легализация коррупционных возможностей в виде базового документа предполагает введение таких показателей, которые практически не зависят от деятельности участников конкурса:

Это условие было реализовано в Указе. Причем первоначально (в проекте) предусматривались показатели, которые были связаны с конкретной работой органов исполнительной власти регионов, но в окончательном варианте таковые отсутствуют. Подробности изложены в Заключении.

Кроме того, в документах преднамеренно сведена к минимуму возможность контроля за содержанием доклада об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Проект доклада согласно Правилам представляется Минрегионом в Правительство РФ к 1 мая (п.2), и Правительство РФ к 1 мая же согласно Указу представляет этот доклад Президенту РФ (Указ, п.3 б).

Следующим шагом стало искажение в Постановлении требований Указа таким образом, чтобы полностью оторвать итоги оценки от реальной работы органов исполнительной власти регионов. (В противном случае были возможны протесты оцениваемых). Для этого, оценку « эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года с учетом динамики показателей за 3- летний период» (см. Указ) заменили динамикой показателей за 3-летний период. В последнем случае становится невозможным узнать реальные достижения или провалы в работе за отчетный год.

Да и сами индивидуальные показатели только для видимости описаны как предлагаемые субъектами, чтобы добиться победы-поощрения (см. Методика, п. 14). На самом деле, Минрегионом «для каждого региона будут установлены 2 индивидуальных показателя, по которым у субъекта Российской Федерации требуется проведение эффективности работы по существенному улучшению ситуации» (см. Письмо). Другими словами, Минрегион может как значительно улучшить, так и значительно ухудшить оценку любого субъекта РФ по своему усмотрению.

- Объективация коррупционных возможностей в виде положения о конкурсе, рабочих документов конкурса:

Прежде всего, в Постановлении не рассматривается утвержденная Методика как окончательная и предоставляется Министерству регионального развития РФ возможность в рабочем порядке «определить совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти методику расчета показателей, используемых для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (см. Постановление, п.3). Если же у субъектов РФ возникнут сомнения, то Минрегион провозглашается единственным толкователей Постановления, имеющим право самостоятельно «давать разъяснения по проведению оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Полностью проигнорировано обещание В.В.Путина о привлечении к оценке общественности.

Более того, проигнорировано требование Указа об утверждении в 3-месячный срок порядка «предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Таким образом, деньги в 2013 году будут раздаваться по аврально подготовленному документу, а, скорее всего, всё будет отдано, по аналогии, на откуп Минрегиону. То есть, он будет сам определять, как деньги будут поступать в регион, на какие счета, по чьим указаниям и под чьим контролем.

Порядок предоставления грантов заменен Правилами, описывающими делёж призового фонда. Но и здесь, попытки запутать желающего понять порядок определения «наилучших показателей», встречаются на каждом шагу. Так, например, термин «места» (занятые регионами) заменен термином «присвоенная категория». Наибольшая оценка – 1 категория, и т.д. Поощряются первые 20 категорий. (см. Правила).

- Манипулирование данными с целью получения нужного результата:

Те же подходы используются в Методике, при описании манипуляций с показателями. Так, например, в качестве исходных индивидуальных показателей узаконены те, которые Росстат начнет фиксировать с 1 января 2013 года (см. Постановление, п.4). Однако, так как подведение итогов по новой схеме будет осуществляться уже весной 2013 года, то в этом году предусмотрено (за 2012 год) без учета индивидуальных показателей (см. Правила, п.7).

Однако их можно не учитывать и еще 4 года, так как в Методике узаконена формула расчета эффективности деятельности органов исполнительной власти только за 4 года без возможности корректировки. Вот эта формула:

. При этом, предусмотрено, что «в случае отсутствия значения одного или нескольких показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации за отчетный год, соответствующему сводному индексу показателя эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации присваивается нулевое значение» (см. Методика, п.11). То есть, указанная формула просто отбрасывается, ни чем не заменяясь, а в месте с ней и индивидуальные показатели.

Или вот, сумма получаемого «категорийником» гранта определяется по формуле:

 Видимо разработчики считают, что указанная в формуле огромная дробь находится в интервале больше 0 и меньше 1. Но на самом деле «категорийник», в силу значительного разрыва в возможностях регионов влиять на изменения показателей, может иметь значение оценки как больше, так и меньше 1. В первом случае, для его поощрения не хватит наградного фонда, а во втором, он ещё будет должен туда доплатить! Расчет на невежество утверждающих Методику.

   Таких казусов в документах множество. Все они позволяют перевести процесс объективного подведения итогов в процесс субъективной «корректировки». Это прямо узаконено в Методике. Что и требуется создателям коррупционной схемы.

- выявление и отлаживание коррупционных связей;

   Если даже отбросить приведенную выше формулу и распределять призовой фонд так как это обычно принято (в данном случае, например, - арифметическая прогрессия с шагом в 200 млн рублей), то сумма, предназначенная победителю может составить 4 млрд рублей. Даже если «откат» составляет 70% (см. Ответ), то на прямые выплаты высшим руководителям регионов может быть потрачено более 1,33 млрд рублей. Сомнительно, что не найдется проходимцев, которые «клюнут» на подобный куш. Практика последнего года показывает, что подобное встречается повсеместно.

Она же показывает, что отладить порядок «увода» полученных средств не представляет особых трудностей, тем более, что, как отмечалось выше, порядок перевода и использования денежных средств грантов не регламентирован.

- проведение итогов конкурса с выявлением заранее назначенных победителей;

Чтобы оградить себя от возможного раскрытия коррупционной схемы, её разработчики вообще не оговаривают порядок проведения поведения итогов. Экспертная группа из представителей «заинтересованных» министерств и ведомств согласно Методике (п.13) наделяется лишь правом учета деятельности субъектов РФ. Известно только, что проект доклада Президенту в Правительство из недр Минрегиона поступает в готовом виде, как уже отмечалось выше, в тот же день, когда и должен поступить самому Президенту. А данные от регионов по вопросам уточнения оценок, поступают в Минрегион к 1 апреля (см. Постановление, п.4). Таким образом, подведение итогов, проверка полученного результата, подготовка доклада, представление его в Правительстве и утверждение должны занять 1 месяц. Недостаток времени должен перевести вопрос о правильности итогов на уровень вопроса о доверии министру, что на руку организаторам коррупционной схемы.        

- проведение оговорённого «распила»:

Поскольку порядок движения денежных средств не регламентирован, возможно получение заранее от каждого субъекта Федерации документа с указанными организаторами схемы для перечисления средств счетами. При этом снимается возможность отказа от отката. Мотивировать подготовку и сбор указанных документов можно желанием организаторов ускорить процесс поощрения лучших.

- сокрытие коррупционных связей.

   После обналичивания полученных на их счета средств фирмы однодневки ликвидируются.

     Особенностью рассматриваемой коррупционной схемы является то, что в ней хорошо продумана возможность ухода от ответственности её исполнителей. Все узловые вопросы реализации схемы легализованы. Исполнителя всегда могут сослаться на то, что они лишь выполняли указания свыше и соблюдали официальные Порядок и Методику. Начальники же сошлются на нерадивость, некомпетентность и даже злонамеренность подчиненных. И, тем более, и тем и другим не подконтрольны и действия представителей регионов.

Выводы.

     Анализ указанных документов показывает, что они могут быть использованы в качестве основы для реализации коррупционных схем, вариант одной из которых приведен выше.

     Следует отметить, что наличие подобных схем в документах федеральных органов власти является скорее правилом, чем исключением. Рассмотренная выше схема отличается лишь тем, что коррупционная схема в ней слабо сокрыта (скорее даже выпячена) и ориентирована на практически абсолютную уверенность в безнаказанности её разработчиков.     

Заключение. Почему это безобразие происходит так долго?

     Почему за 8 лет так и не удалось разработать и внедрить в качестве основы оценки состояния региональной власти сколь-либо приемлемую с позиции объективности систему показателей? Мне кажется, что причины не в недостатке квалифицированных кадров, не в борьбе концепций или самолюбий? Тем более, здесь нет желания поставить палки в колеса начальству…                                              

     Оценка исполнительной власти регионов может осуществляться с двух принципиально разных позиций: со стороны федерального центра и со стороны самого региона.

     Федеральный центр как совокупность министерств и ведомств государства требует от   регионов осуществления своих указаний, соблюдения утвержденных стандартов, выполнения возложенных функций, разовых поручений и т.д.

     Регион живет своей взаимосвязанной и взаимозависимой во взаимодействии множества субъектов деятельности жизнью. Она полна местных достижений и провалов, которые часто не понятны посторонним. Каждому региону есть, чем гордится и чего желать помимо участия в решении общегосударственных задач.

     Структурой, которая вносила бы во взаимодействие федерального центра и региона гармонию, что и отразилось бы на системе оценки, могло бы стать Министерство регионального развития. Если не оно, то кто объяснит уникальность, эксклюзивность каждого субъекта Федерации, защитит от произвола общего вала и поможет вписать в общее дело? Этого не случилось.

     На сегодняшний день Минрегион – это даже не в полной мере министерство развития региональной инфраструктуры. В лучшем случае – это дублер других министерств, что и отразилось в системах оценки органов исполнительной власти за все годы с 2005. Есть ли в использовавшихся системах оценки показатели самого огромного Минрегиона, кроме позиций бывшего Росстроя?

     На сегодняшний день регионы не видят смысла в этих оценках. Они ни как не влияют на их работу и то, что эта оценка рано или поздно должна была выродиться в коррупционную схему – следствие этой ненужности.

     До тех пор, пока оценка регионов ни станет отражением сочетания реализации общегосударственных и местных задач, развития потенциала их возможностей в гармоничном единстве власти, предпринимательства и гражданского общества на местах, нельзя будет говорить об их реальной нужности в государственном управлении и регулировании. Управляемость - это кроме всего прочего и заинтересованное участие управляемого.    

А.И.Васильев, 16.03.2013 г.