Анализ смысловой и институциональной конструкции процесса управления многоквартирными домами в ЖК

Большая статья и, на первый взгляд, сложная, но если дочитать до конца, то возникает вопрос, а не докопался ли автор до самых основ причин неутихающих споров вокруг тематики вопросов управления многоквартирными домами.

-----

Анализ смысловой и институциональной конструкции процесса управления многоквартирными домами   в действующем Жилищном кодексе

«Собственник жилья не обязан быть профессионалом в управлении недвижимостью»

 Умозрительная сентенция, опровергающая   

  постулаты действующего Жилищного кодекса 

(шестилетнему юбилею ЖК РФ посвящается)     

 -----

В настоящее время в Государственной Думе РФ готовятся дополнения в действующий Жилищный кодекс, связанные с введением саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами. 

Но достаточно ли только данных новаций, не настало ли время устранить системные противоречия и недостатки важнейшего закона страны?     

Спустя шесть лет стало понятно, что смысловая и институциональная путаница, привнесённая в жилищные отношения принятием Жилищного кодекса, воспроизводит многочисленные конфликты собственников жилых и нежилых помещений не только в отношениях с управляющими и ресурсоснабжающими организациями, но и внутри жилищных сообществ, порождает функциональную неразбериху в действиях региональных и муниципальных властей и, как результат, препятствует участникам рынка жилищных услуг выстроить эффективную экономико-правовую и организационную модель процесса управления многоквартирными домами.

Содержательное искажение Жилищным кодексом процесса управления многоквартирными домами, отсутствие разграничения между понятиями «управление жилой недвижимостью (многоквартирным домом)» и «управление эксплуатацией жилой недвижимости», вытекающими из неверного толкования законодателем роли, целей и задач двух основных институтов, формирующих отношения на рынке жилищных услуг – неорганизованных или организованных (в виде жилищных объединений) собственников, с одной стороны, и коммерческих управляющих (эксплуатирующих) организаций многоквартирными домами, с другой, воспроизводит непрерывный хаос в системе жилищных отношений. Органам муниципальной власти в соответствии с действующим ЖК РФ и огромным количеством подзаконных актов, отводится роль посредников, всё чаще утрачивающих понимание своей роли в организации процесса управления многоквартирными домами, более 87% собственности в которых является частной.    

Противоречия заложены, прежде всего, в нормы ЖК РФ, образующие правовой каркас системы управления объектами жилой недвижимости.

1.  П. 2 статьи 161 ЖК РФ ограничивает процесс управления многоквартирными домами выбором одного из 3-х способов управления: 

- непосредственное управление собственниками; 

- товариществом собственников жилья (иным специализированным кооперативом); 

- управляющей организацией.  

Безальтернативное правовое установление, теоретически и законодательно исключающее объединение нескольких способов управления многоквартирным домом, на практике фактически повсеместно реализуется путём совмещения как минимум двух «способов управления» (об этом ниже), смешением всех или нескольких функций, составляющих собственно процесс управления жилой недвижимостью и управления эксплуатацией объекта жилой недвижимости и свидетельствует об абсолютной и относительной условности, а в некоторых случаях, бесполезности данного законодательного пассажа.   

Указанная норма содержит имманентное противоречие, поскольку посредством выбора способа управления аппелирует к нетождественным по форме, целям и возможностям институтам (организационно-правовым и экономическим субъектам – частный и муниципальный собственник, некоммерческое объединение, коммерческая организация). Но одновременно наделяет их равным правовым и организационным статусом как «субъектов управления» состоянием общего имущества многоквартирного дома, а значит, подразумевает исполнение ими тождественных компетенций, последовательности профессиональных действий и равной ответственности, вытекающих собственно из функции управления. При этом данная норма не учитывает, что не все перечисленные субъекты управления при реализации задач управления (особенно непосредственное управление собственниками, начинающие ТСЖ) компетентны и способны нести тождественную практическую (профессиональную, гражданско-правовую, имущественную) ответственность за состояние МКД, качество выполнения услуг по управлению и эксплуатации ОИ МКД фактически с момента возникновения такого права. 

Но, судя по всему, разработчиков ЖК РФ это обстоятельство не слишком беспокоило.  

В одном ряду в данном нормативном установлении оказались различные правовые категории и субъектные множества: физическое лицо – частный собственник, некоммерческое юридическое объединение собственников и стороннее для жилого объекта юридическое лицо с коммерческими интересами, у которых с лёгкой руки законодателя возникают тождественные компетенции в процессе организации управления и эксплуатации общего имущества многоквартирного дома при наличии у этих субъектов всегда разнонаправленных целей, несопоставимых профессиональных возможностей, знаний и прочих необходимых для решения задач управления и обслуживания ОИ МКД качеств и признаков.

Объяснение лежит на поверхности: путаницы бы не возникло, если бы законодатель ввёл определения и понятия субъектов управления, процесса управления и объектов управления в виде многоквартирного дома и в виде общего долевого имущества многоквартирного дома (ОИ МКД) – как самостоятельных объектов права, а также установил момент и основания их возникновения и прекращения с процедурами легитимации, частично описанными в ЖК РФ. Например, в ст. 36 ЖК РФ перечислен состав общего имущества МКД, но не доведено до состояния логически завершённой и работоспособной конструкции понятие «объекта права в виде общего долевого имущества МКД» и «объекта права – МКД как единого целого», без чего в принципе невозможно достижение целей управления МКД.  

В ходе разработки необходимого понятийного аппарата Жилищного кодекса у законодателя, в дополнение к прояснению сути отношений между их субъектами, прояснились бы содержание и предмет договорных отношений между Заказчиками и Исполнителями жилищных и коммунальных услуг, также регулируемых самостоятельным разделом ЖК РФ. Кроме того, законодатель не подменил бы функции, цели и задачи организации процесса управления объектом жилой недвижимости перечнем эксплуатационных услуг и работ, а фактический «договор предоставления услуг (подряда)» не назвал бы «договором управления»: «управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме» (п.1 ст. 161 ЖК РФ).  

В настоящей формулировке не раскрыта суть и цель процесса управления ОИ МКД – реализации процедурно легитимной воли собственников многоквартирного дома в сохранении рыночной стоимости (при квалифицированном высокопрофессиональном управлении – в повышении рыночной стоимости) МКД как самостоятельного объекта права и экономического объекта. А напротив, осуществлено смешение «в доме Облонских» эксплуатационных задач (благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание ОИ МКД, предоставление КУ) и полномочий собственников (решение вопросов пользования имуществом).  

Организация процесса управления многоквартирным домом напрямую связана с ещё одной сферой правовых и экономических отношений, упомянутой в п.1 ст. 161 ЖК РФ – предоставлением жилищных и коммунальных услуг гражданам, т.е. отношениями Заказчика и Исполнителя услуг и работ в многоквартирном доме. 

Проанализируем более подробно взаимоотношения участников отношений, рассматриваемых в п.2 ст. 161 ЖК РФ.

В процессе реализации первого способа – непосредственное управление – собственник квартиры объединяет в себе два качества и два института – собственника квартиры (и соразмерно площади квартиры – собственника общего долевого имущества многоквартирного дома (ОИ МКД) и самостоятельного управляющего ОИ МКД, а значит, Заказчика жилищных и коммунальных услуг. То есть, каждый собственник является и Субъектом управления.  

В логике первого способа управления действующий ЖК РФ обрекает каждого собственника при приобретении квартиры стать ещё и профессиональным управляющим ОИ МКД. Поскольку реализовать индивидуально выраженную волю и представления отдельного собственника о целях и задачах управления на одном объекте управления практически невозможно, но дом не может остаться без управления, то для организации процесса управления ОИ МКД каждый субъект управления по данному установлению вынужден привлечь на возмездной основе другую сторону. Такой стороной для реализации функции управления многоквартирным домом на практике становится управляющая организация  (исполнитель жилищных услуг), по ЖК РФ являющейся третьим способом управления, то есть происходит неизбежное совмещение двух способов управления, и таким образом, нарушаются установки ЖК. 

В данном случае некорректно применять к Исполнителю жилищных услуг определение «управляющая организация», в точном смысле он является подрядной эксплуатирующей организацией с реализацией только части задач управления ОИ МКД. 

Собственник при первом способе самостоятельно и непосредственно реализует право на управление ОИ МКД путём принятия индивидуальных решений по вопросам организации процесса управления общим имуществом МКД, поэтому речь в таком случае может вестись о заключении договора предоставления услуг, а не договора управления МКД. Однако в существующей российской практике повсеместно происходит фактическое совмещение первого и третьего способов управления, подмена задач и функций управления ОИ МКД задачами и функциями эксплуатации ОИ МКД, в том числе и потому, что реализовать на практике непосредственный способ управления ОИ МКД без нарушения данной нормы ЖК РФ невозможно.  

Вынужденно собственник и нанятый им подрядчик на практике меняются местами, в результате чего нивелируется роль собственника, а управляющая организация приобретает «чужие» компетенции и нередко злоупотребляет полученными возможностями (нерациональное использование нежилых помещений, нецелевое расходование жилищных и коммунальных платежей, необоснованное завышение стоимости услуг по управлению и эксплуатации, невыполнение плана регламентных работ, самостоятельное определение приоритетов по оплате коммунальных ресурсов и затрат на содержание и ремонт ОИ МКД). 

Причина этих проблем изначально заложена законодателем в п.2 ст. 161 ЖК РФ – нежизнеспособном и нереализуемом на практике способе непосредственного управления ОИ МКД. А если и реализуемом, то на объектах жилой недвижимости с незначительным числом собственников, и эти нормативные ограничения также должны быть законодательно закреплены в ЖК РФ. 

Второй способ управления в соответствии с Жилищным кодексом – товариществом собственников жилья (ЖК, ЖСК, иным потребительским кооперативом) –  жилищным объединением собственников – содержательно тождественен непосредственному способу управления, но имеет дополнительную цель, направленную на обеспечение функционирования собственно некоммерческой организации (её аппарата управления – председателя, правления ТСЖ). В данном способе возникает субъект, формирующий собственный интерес – орган управления ТСЖ. На основе шестилетней практики действия ЖК РФ и более длительного периода функционирования института ТСЖ (ЖК, ЖСК) становится понятно, что данный способ управления гораздо более приспособлен по сравнению с первым способом к выполнению задач управления (организации процесса управления) домом. Но он также далёк от совершенства по уровню правовой и имущественной ответственности и юридической защищённости за результаты собственной деятельности. Поскольку ТСЖ (ЖК, ЖСК) является самостоятельным способом управления и в соответствии с пунктом 9 ст. 161 ЖК РФ: «многоквартирный дом может управляться только одной управляющей организацией», то ТСЖ с момента его регистрации также может заключить лишь договоры оказания услуг и работ с коммерческими подрядными организациями и договоры предоставления коммунальных услуг с ресурсоснабжающими организациями, а не «договор управления». ТСЖ (ЖК, ЖСК) – содержательно и институционально одновременно является и способом управления, и управляющей организацией, однако в п.1 ст.137 Жилищного кодекса ТСЖ предоставлено право заключать договор управления многоквартирным домом.

В муниципальной практике за редким исключением, как и при непосредственном способе управления, ТСЖ (ЖК, ЖСК) заключают договор управления. Таким образом, происходит реализация одновременно двух способов управления ОИ МКД – ТСЖ И УО, и поскольку оба института являются управляющими организациями и самостоятельными способами управления, то такая структура отношений противоречит ключевым постулатам действующего ЖК РФ, дублирует и смешивает задачи управления и эксплуатации, функции заказчика и исполнителя ЖКУ и гарантированно исключает достижение целей управления МКД.   

Третий способ – управляющая организация – наиболее логичен и сбалансирован в правовом и организационном отношении. А с позиции профессионального обеспечения функций и задач управления МКД (при условии выполнения процедур согласования состава задач управления с собственниками жилых и нежилых помещений МКД) вообще не имеет альтернативы и является наиболее квалифицированным, конкурентным и функциональным способом. И хотя процедуры регламентированы ЖК РФ, на практике процесс согласования состава и стоимости услуг по управлению МКД с собственниками и территориальными органами власти остаётся достаточно уязвимым звеном в системе управления МКД.

Обусловлено преимущество третьего способа управления МКД содержательными и институциональными качествами и признаками коммерческой организации в сфере управления жилой недвижимостью: 

- регулируемым допуском управляющей организации на товарный рынок жилищных и коммунальных услуг (институтом саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности в сфере управления недвижимостью); 

- проведением конкурсного отбора управляющей организации для управления конкретным объектом жилой недвижимости собственниками жилья или органом местного самоуправления; 

- обязательным наличием в штате управляющей организации профильных специалистов; 

- выполнением обязательных требований, предъявляемых к управляющим организациям нормативными правовыми актами; 

- финансово-экономическим и юридическим потенциалом обеспечения взаимодействия управляющих организаций с ресурсоснабжающими организациями и местными органами власти (правового и договорного обеспечения процесса управления); 

- экономическими, организационно-правовыми и институциональными возможностями в использовании финансовых (кредитных, инвестиционных, накопительных) инструментов и механизмов для воспроизводства объектов жилой недвижимости и собственного развития; 

- правовой, социально-экономической и материальной ответственностью за результаты профессиональной и предпринимательской деятельности (в т.ч., с применением Кодекса предпринимательской этики) в сфере управления жилой недвижимостью; 

- потенциалом использования страховых механизмов и продуктов для обеспечения деятельности управляющей организации (страхования гражданской, профессиональной и имущественной ответственности управляющих недвижимостью, отдельных элементов из состава общего имущества, ОИ МКД и МКД в целом - как самостоятельных объектов права).

Способ управления управляющей организацией является и количественно доминирующим с большим отрывом от второго способа – ТСЖ (ЖК, ЖСК) и предоставляет наибольшие возможности для профессионального и квалифицированного обеспечения процесса управления многоквартирным домом. Однако эффективность управления МКД посредством управляющей организации зависит от эффективности её взаимодействия с представителями собственников МКД, независимо от степени формализации отношений последними. А именно эти важные причинно-следственные регуляторы не установлены в соответствующем разделе ЖК РФ.      

Официальная информация органов власти и сведения общественных организаций свидетельствуют об отсутствии единого понимания в оценках способов управления многоквартирными домами.  

Статистическая информация определяется в отношении формализованных жилищных объединений и управляющих организаций, фиксирующая соотношение форм собственности в них. Но как количественные изменения влияют на эффективность управления многоквартирными домами, перемены качественного состояния жилищного фонда и собственное развитие управляющих организаций отраслевая  статистика не фиксирует.   

На заседании Совета по вопросам жилищного строительства и содействия развитию жилищно-коммунального комплекса при Председателе Совета Федерации РФ в феврале 2011 года представителем Минрегионразвития РФ были озвучены данные о количественном соотношении способов управления МКД:  

- непосредственное управление – 34,6 %  

- ТСЖ – 9 % 

- управляющие организации – 38,7 %. 

Представитель Ассоциации ТСЖ внёс поправку в данные Минрегионразвития – 35% составляют непосредственное управление  если учёт ведётся по количеству объектов, а если по площадям, то непосредственное управление охватывает всего лишь 8% жилья. 

Таким образом, на основании сопоставленных данных можно сделать вывод, что управляющими организациями в России охвачено подавляющее число (не менее 85 %) многоквартирных домов. 

Качественных сравнительных оценок эффективности управления многоквартирными домами в зависимости от способа управления в ведомственной и отраслевой статистике не ведётся, в том числе потому, что в ЖК РФ искажены цели, отсутствуют критерии и параметры оценки эффективности управления многоквартирными домами, без чего невозможно обеспечить квалифицированное регулирование системы жилищных отношений. 

В качестве одного из инструментов исправления ситуации предлагается разработка и введение в ЖК РФ понятийного аппарата, описывающего деятельность субъектов управления, процесса управления и объектов управления в виде многоквартирного дома и в виде общего долевого имущества многоквартирного дома (ОИ МКД) – как самостоятельных объектов права.

Кроме того, назрела необходимость введения разграничений между понятиями «Жилищная услуга» и «Коммунальная услуга», «Договором управления» и «Договором предоставления жилищных и коммунальных услуг», смешение понятий и предмета которых также добавляет долю неразрешимых конфликтов на рынке. 

Примерный перечень определений и понятий, необходимых для внесения в действующий Жилищный кодекс и связанных с реализацией права и обязанности собственников и участников рынка управления жилой недвижимостью по организации процесса управления объектом жилой недвижимости в виде многоквартирного дома: 

«субъект управления МКД  (субъект управления ОИ МКД)»  

«объект управления в виде имущественно-земельного комплекса»  как зарегистрированный объект права 

«общее имущество многоквартирного дома» как зарегистрированный объект права  

«жилищное объединение собственников» - допустимые формы объединений, их особый правовой статус, цели  

«способы (формы) взаимодействия собственников (жилищных объединений собственников) с коммерческими управляющими организациями» 

«управление многоквартирным домом» - цели, задачи управления 

«управление эксплуатацией многоквартирного дома» - цели, задачи эксплуатации 

 «процесс управления многоквартирным домом» - состав функций и критериев оценки эффективности процесса управления МКД 

«жилищная услуга» 

«коммунальная услуга» 

«стандарт жилищной услуги» 

«стандарт коммунальной услуги»  

«стандарт деятельности управляющей организации (профессионального управляющего) объектом жилой недвижимости в виде многоквартирного дома» 

«договор управления МКД» 

«договор управления ОИ МКД» 

«договор оказания жилищных услуг» 

«договор оказания эксплуатационных услуг» 

«договор предоставления коммунальных услуг» 

«заказчик жилищной (коммунальной) услуги» 

«исполнитель жилищной (коммунальной) услуги» 

«многоквартирный дом – объект налогообложения» 

«многоквартирный дом – экономический объект».  

Ряд других важных и крайне необходимых понятий.   

Следующая группа изменений должна устранить противоречия в способах управления многоквартирными домами (ОИ МКД).

Непосредственный способ целесообразно вывести из системы управления для МКД с количеством собственников, например, более 20.  

Жилищные объединения было бы полезным законодательно ограничить присущими специализированным некоммерческим организациям собственников (ТСЖ, ЖК, ЖСК) компетенциями, функциями и задачами, оградить их от нереализуемой профессиональной и имущественной  ответственности, нормативно регламентировать основное предназначение жилищных объединений: 

- квалифицированное представление и защита интересов собственников 

- обеспечение функций Заказчика жилищных и коммунальных услуг 

- участие в подготовке и утверждении бюджета МКД 

- постановка целей перед эксплуатирующей организацией, определение состава услуг и работ 

- контроль качества работ и услуг и расходования финансовых средств 

- координация отношений с собственниками, ресурсоснабжающими организациями и органами власти.  

В отношении третьего способа – управляющей организации – подготовлен пакет дополнений в ЖК РФ, в том числе, вводящий институт саморегулирования деятельности в сфере управления недвижимостью. Он достаточно подробно регламентирует данный способ управления. Однако к этому следует добавить, что уточнение целей и задач управления МКД, управления эксплуатацией МКД и роли жилищных объединений потребует гармонизации правовой и договорной основы отношений между ними и эксплуатирующими организациями, между управляющими организациями  и собственниками.

Кроме того, в предметном правовом регулировании также нуждается раздел ЖК РФ, описывающий договорные отношения в сфере управления и эксплуатации объектов жилой недвижимости и обеспечения коммунальными услугами путём разработки норм в системе отношений «Заказчик – Исполнитель» жилищных и коммунальных услуг.

Неустранение имеющихся конструктивных просчётов в действующем Жилищном кодексе не позволит решить две другие большие задачи: привлечение достаточных для воспроизводства жилищного фонда негосударственных средств, о чём, главным образом, продекларировано в Концепции модернизации ЖКК на период до 2020 года, и введение с 2013 года налога на недвижимость, что основывается на поручении Президента РФ Д. Медведева.

Для многоквартирных домов администрирование данного налога окажется невозможным не столько вследствие инфраструктурной неготовности фискальных органов, сколько в связи с неподготовленностью налогооблагаемой (налогоисчисляемой) базы многоквартирных домов в виде единых имущественно-земельных комплексов как зарегистрированных объектов права (легитимизированных собственниками размеров долей в праве общей долевой собственности и персональных величин оплаты налога на недвижимость). 

В настоящее время во многих регионах страны по-прежнему  сохраняются значительные проблемы с надлежащим оказанием органами государственной власти и местного самоуправления услуг собственникам многоквартирных домов по процедурам регистрации прав собственности на общее долевое имущество МКД, особенно на придомовой земельный участок под многоквартирным домом. Данные проблемы также возникают, в том числе, и в результате незавершённой правовой конструкции ЖК РФ, формирующей многоквартирный дом и ОИ МКД как самостоятельные объекты права.   

Без укрепления «фундамента и несущих конструкций» действующего Жилищного Кодекса РФ ожидать появления эффективных моделей управления многоквартирными домами, профессионального развития и повышения квалификации субъектов рынка жилищных услуг, и тем более, модернизации жилищного фонда страны в требуемых масштабах ожидать не следует.

В заключении хотел бы обратиться к экспертам и специалистам в сфере управления жилой и коммерческой недвижимостью и членам Редакционного совета журнала «Управление многоквартирным домом» об открытии дискуссии о готовящемся налоге на недвижимость, а именно налоге на такой сложный объект права, каковым является многоквартирный дом. Это необходимо для того, чтобы законодатель в данной сфере, которая касается каждой российской семьи, не преподнес обществу закон, подобный действующему ЖК РФ.  

И для начала следует определиться с основными целями, принципами, механизмами формирования и администрирования готовящегося налога на недвижимость, попытаться спрогнозировать ожидаемые результаты.     

Павленков Ю.В.

1 марта 2011 г