Встречи депутата с избирателями нарушают общественный порядок?

В феврале этого года депутаты-единороссы, представляющие избирателей Москвы, внесли в Государственную Думу законопроект по вопросу проведения депутатами всех уровней власти встреч со своими избирателями в форме публичных мероприятий (№ 92912–7). Из семи депутатов, присоединившихся к законодательной инициативе, пятеро вскоре отозвали свои подписи. Это могло быть связано с негативным резонансом, который был вызван законопроектом. Однако 5 апреля проект был принят Госдумой в первом чтении.

ЧТО ИЗМЕНИТСЯ?

Законопроект предполагает внесение изменений в четыре федеральных закона: «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В первые три закона вносятся изменения, предписывающие депутатам соблюдать порядок проведения публичных мероприятий при организации встреч с избирателями. В закон о митингах вводятся специальные правила проведения публичных мероприятий в отношении депутатов. Соответственно меняется понятие публичного мероприятия: теперь под понятие публичного мероприятия будет подпадать информирование избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями.

В статью 5 закона о митингах, где содержатся обязанности организатора публичного мероприятия, вносятся изменения, согласно которым депутатам, организаторам митинга, разрешается не иметь особого знака организатора, если у них есть нагрудный знак депутата. Это тоже очень серьезное «упрощение» порядка. Другое изменение в закон о митингах касается порядка уведомления о проведении публичного мероприятия — встречи депутата с избирателями. Действующий общий порядок предполагает подачу письменного уведомления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. Для депутатов предлагается сократить сроки: уведомление должно быть подано в срок не ранее 10 и не позднее 7 дней до дня проведения публичного мероприятия. Несколько странно выглядит оговорка «за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции», когда речь идет о проводимом депутатом мероприятии «в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями».

Из этой формулировки следует, что встреча депутата с избирателями может проводиться в виде пикетирования, проводимого одним участником (это выглядит так: один депутат стоит у «пикетируемого объекта» с плакатом, а на плакате, по-видимому, должна быть информация о его деятельности).

Сокращение сроков выдается авторами законопроекта за упрощение порядка уведомления о публичном мероприятии. Но можно ли считать это упрощением? Как правило, у депутатов расписан график работы и встреч с избирателями. То есть такие встречи обычно являются заранее запланированными событиями. Это означает, что согласовать их за две недели не составило бы труда. Возможностей для оперативного маневра законопроект депутатам также не дает: крайний срок подачи уведомления всего на 3 дня меньше, чем в общем порядке. Конечно, это очень хитро: усложнить депутатам организацию проведения встреч с избирателями, установив специальный порядок, и тут же «упростить» этот порядок по сравнению с общим, сократив сроки.

Других послаблений для депутатов нет. К законопроекту уже готовятся поправки. В частности, предлагается сделать исключение из правила обязательного согласования публичного мероприятия, если депутат не намерен использовать звукоусиливающее оборудование — в таком случае согласовывать встречу с избирателями будет не нужно.

Нормы об обязательном согласовании встреч депутатов с избирателями уже действуют в Москве. Московские депутаты пытались обжаловать закон в суде, однако получили отказ в Мосгорсуде и подали апелляционную жалобу. Вероятнее всего, апелляционная жалоба также останется без удовлетворения. Примерно такие же перспективы ждут дело в Конституционном Суде, которое хотят организовать коммунисты после принятия законопроекта Ирины Белых. С учетом того, что инициатива приравнивания встреч депутатов с избирателями к митингам вышла на федеральный уровень, суды встанут на сторону тех, кто стоит за этой инициативой. Очевидно, что стоят за ней не депутаты, потому что фактически закон принимается не в интересах депутатов (редкий случай, когда депутаты принимают закон против самих себя). Такой закон принимается также не «по просьбам трудящихся» — трудящимся вряд ли есть дело до порядка организации встреч депутатов с избирателями. То есть о защите интересов народа при принятии данного закона говорить не приходится. Тогда чьи же интересы защищает этот закон?

QUI PRODEST?

Казалось бы, ответ на этот вопрос можно было бы найти в пояснительной записке, где должно содержаться обоснование: зачем нужен новый закон. В пояснительной записке сказано следующее. Наиболее распространенной формой встреч депутатов с избирателями является собрание, то есть встреча с народом в специально отведенном или приспособленном для этого месте. Но депутаты могут возжелать провести встречу и в иной форме, поэтому законодатель считает своим долгом ввести «дополнительное правовое регулирование, в том числе в целях соблюдения общественного порядка, обеспечения безопасности участников публичных мероприятий и иных граждан, бесперебойного функционирования общественного транспорта, иных организаций, обеспечивающих нормальную жизнь любого населенного пункта в РФ».

То есть депутаты хотят оградить сами себя от нарушения ими же самими общественного порядка при проведении встреч с избирателями.

Для ответа на поставленный выше вопрос надо вспомнить, что законопроект появился в феврале этого года на фоне протестных акций в Санкт-Петербурге по поводу передачи Исаакиевского собора в безвозмездное пользование Российской православной церкви. Депутатов обвинили в том, что они проводят несанкционированные митинги под видом встреч с избирателями. Но привлечь депутатов к ответственности за это пока нельзя: депутатов бережет их неприкосновенность. А если принять законопроект Ирины Белых, то и к ответственности можно будет привлекать (для этого все равно потребуется лишать депутатов неприкосновенности). Интересно, что в Санкт-Петербурге после протестных акций также был принят закон, аналогичный московскому. Такая вот странная депутатская солидарность в контексте того, что этот закон как бы осуждал действия своих питерских коллег. Закон был заблокирован Губернатором, что тоже необычно. Так или иначе, видно, что лоббирование законопроекта началось со столиц. Не исключено, что в других регионах с крупными городами принимаются аналогичные законы.

Действующий закон о митингах появился в 2004 году, в советское время также было определенное регулирование вопросов проведения массовых мероприятий. Логично предположить, что депутаты встречаются с избирателями все время своего существования — в этом смысл их представительской функции. И почему-то вопрос о необходимости особого порядка проведения встреч с избирателями встает только сейчас. Возникает подозрение, что этим законом хотят ограничить возможности депутатов, в первую очередь оппозиционных, проявлять активность накануне выборов (муниципальных или региональных, а также выборов Президента РФ), либо по каким-то злободневным поводам. Поводов таких становится все больше, например, для Москвы самым громким поводом можно считать грядущую реновацию пятиэтажек.

ЗАКОНЕН ЛИ ЗАКОН?

Депутаты Мосгордумы безуспешно оспаривали законность московского закона, приравнявшего встречи депутатов с избирателями к публичным мероприятиям: суд признал законными эти изменения. Из СМИ известно, что депутаты ссылались на противоречие новых правил принципу разделения властей: у чиновников исполнительной власти появилась возможность вмешиваться в работу депутатов. Ведь не секрет, что уведомительный по закону порядок проведения публичных мероприятий на практике является разрешительным порядком. Часто в проведении публичных мероприятий отказывают по любым, даже надуманным причинам.

Нам главным противоречием новых правил видится следующее обстоятельство. Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» депутат Госдумы обязан проводить встречи с избирателями не реже чем один раз в полгода. Для депутатов законодательных органов субъектов РФ федеральным законодательством аналогичная обязанность не установлена. В региональном законодательстве данный вид деятельности депутатов фигурирует в виде разных конструкций. Например, в законе Московской области о статусе депутата использована конструкция констатации факта: «депутат Думы информирует избирателей о своей депутатской деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации». Однако было бы логично считать встречи с избирателями обязанностью депутатов всех уровней.

В общих чертах установление порядка осуществления обязанности является нормальным. Например, в федеральном законе сказано, что депутат обязан встречаться с избирателями раз в полгода как минимум; в рассматриваемом законопроекте эта обязанность будет дополнена обязанностью подавать уведомление о проведении встречи. Но далее может возникнуть следующая ситуация: депутат подает уведомление и получает отказ. И такая ситуация может возникнуть неоднократно. Причиной для отказа, кстати, может стать и то, что другой депутат решил в тот же день встретиться на той же площади со своими избирателями, пусть даже в количестве 10 человек.

В итоге получается, что депутату создаются препятствия для исполнения его депутатских обязанностей. В федеральном законе о статусе депутата есть статья 41, которая говорит об ответственности за создание препятствий в осуществлении деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Однако по факту в КоАП есть ответственность за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, а в Уголовном кодексе — за применение насилия в отношении представителя власти и оскорбление представителя власти. Например, в отношении различных уполномоченных по правам в КоАП состав формулируется шире, есть ответственность за «воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам… в иной форме». Это означает, что создание препятствий в осуществлении депутатской деятельности в виде отказа согласовать публичное мероприятие не будет являться правонарушением, хотя на самом деле это весьма эффективное средство воспрепятствования деятельности депутата.

ВЫВОДЫ

Не приходится сомневаться в том, что законопроект единороссов будет принят с теми или иными поправками, сохраняющими, тем не менее, первоначальные смысл и цели законопроекта.

Законопроект Ирины Белых можно рассматривать как очередное «закручивание гаек» в отношении проведения публичных мероприятий, главным образом оппозиционно настроенными депутатами.