Нестабильная борьба за стабильность законодательства

В октябре прошлого года в Государственную Думу был внесен законопроект об особом порядке внесения изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Главным инициатором законопроекта, по-видимому, является Павел Крашенинников, доктор юридических наук, опытный юрист в сфере законотворчества, активно участвующий в реформе процессуального законодательства.

24 марта законопроект был принят во втором чтении — это верный знак того, что он будет принят и в третьем чтении.

Изменения вносятся не в сам КоАП, а в закон о введении его в действие. Вообще, закон о введении в действие принимается обычно вместе с объемным законом, часто — кодексом. В законе о введении в действие описывается порядок вступления в силу отдельных положений закона или кодекса, переходные положения о действии других актов до вступления в силу новых положений, устанавливаются сроки начала действия тех или иных положений, признаются утратившими силу акты, действовавшие до принятия нового закона. Также в законе о введении в действие могут быть положения о приведении отдельных законов в соответствие с новым.

Законопроект состоит из одной статьи, определяющей порядок внесения изменений в КоАП. Наличие подобной статьи нельзя признать традиционной для законов о введении в действие. Напротив, внедрение особого порядка изменения какого-то конкретного закона является новеллой для нашего правового регулирования (аналогичная норма впервые появилась в Гражданском кодексе в конце прошлого года).

Основные процедурные вопросы принятия законов урегулированы Конституцией РФ. Конституция различает три вида законов — законы о поправке к Конституции, федеральные законы, федеральные конституционные законы. Последние принимаются в усложненном порядке (ст. 108). По общему правилу внесение изменений в законы производится в том же порядке, в котором принимались сами законы. То есть, чтобы изменить федеральный конституционный закон, нужно принять федеральный конституционный закон о внесении изменений в него.

В законопроекте Крашенинникова речь не идет об изменении процедуры принятия законов, вносящих изменения в КоАП, — это противоречило бы Конституции РФ. Законопроект устанавливает юридико-технические правила внесения изменений в КоАП. Правило по сути одно: любые изменения в КоАП (собственно изменения, приостановление действия его положений или признание таких положений утратившими силу) должны приниматься самостоятельным законом, а не включаться в текст законов, которые вносят изменения в другие законы либо имеют самостоятельный предмет регулирования. В России есть законы с примерно таким наименованием: «О чем-то очень важном и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ». Потом когда и в этот закон надо внести изменения мы получаем, в лучшем случае, закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О чем-то и о внесении изменений». На деле получаются законы со следующими наименованиями:

Федеральный закон от 03.07.2016 №304-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ“ и отдельные законодательные акты РФ»;

Федеральный закон от 29.12.2014 № 466-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона „Об электроэнергетике“ и отдельные законодательные акты РФ».

На этом фоне вполне безобидно смотрится наименование всем известного закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Для тех, кто не узнал этот закон по официальному наименованию, скажем — он именуется в народе «закон о монетизации льгот».

Если рассматриваемый законопроект будет принят, то изменения в КоАП нельзя будет проводить среди сотен статей таких законов «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с тем, что мы так решили». Однако проблема законов «О внесении изменений в закон «О внесении изменений» — еще не самая страшная и не самая важная из тех, которые должен решить законопроект. Авторы законопроекта жалуются на то, что депутаты любят вносить изменения в КоАП самостоятельными проектами законов на этапе их подготовки ко второму чтению, даже в тех случаях, когда не планировалось вводить новые составы административных правонарушений. «Такие законы не получают должной, объективной правовой оценки, и, как следствие, принятые законы могут создать угрозу ущемления прав, свобод и законных интересов граждан и организаций», — жалуются инициаторы законопроекта.

В этом подходе есть определенная логика: речь идет о законах об ответственности. Например, для уголовного закона правило о порядке изменения Уголовного кодекса РФ и УПК действовало изначально. Это самое первое положение Уголовного кодекса РФ: все уголовное законодательство полностью кодифицировано, все новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, включаются в УК. На практике это выглядит таким образом: изменения в УК принимаются отдельными федеральными законами. Уголовные составы не рассеяны по всему законодательству.

Административное законодательство не стремится к полной кодификации. Федеральные административные составы содержатся в КоАП РФ, однако наряду с этим существуют свои составы в субъектах РФ. В субъектах РФ не всегда принимаются свои кодексы об административных правонарушениях: нередко административные составы прописываются отдельными статьями в законах с самостоятельным предметом регулирования. Это может создавать путаницу и неудобства для граждан. Не все хорошо ориентируются в законодательстве, и посмотреть один закон об ответственности было бы проще, чем искать ответственность в разных законах.

А незнание, как известно, не освобождает от ответственности.

Принятие законопроекта не решит проблему кодификации законодательства об административных правонарушениях в субъектах РФ, для этого понадобилось бы прямое закрепление соответствующего правила.

Павел Крашенинников полагает, что принятие законопроекта позволит избавиться от несистемной и фрагментарной правки КоАП. Со дня принятия КоАП в него было внесено более 500 изменений. Уже в 2014 году средняя скорость внесения изменений была два изменения в месяц два изменения в месяц. Сейчас период стабильности составляет порядка 10 дней (по данным исследования Центра стратегических разработок Алексея Кудрина «Статистический анализ федерального законодательства»). Такие темпы изменения законодательства делают непредсказуемыми условия существования не только граждан, но и бизнеса, который вообще не знает, к чему готовиться и за что еще придется уплачивать штрафы. В свою очередь это влияет на инвестиционную привлекательность нашей страны, да и вообще на желание граждан заниматься бизнесом в России.

С другой стороны, вводимый запрет вносить изменения в КоАП другими законами не обязательно повлечет за собой значительное сокращение правок кодекса. Ведь любое предлагаемое изменение можно вынести в отдельный законопроект и провести его как любую другую инициативу. Конечно, тут уже не получится «замаскировать» изменения среди множества других норм, но все необходимые изменения, в том числе в части усиления ответственности, можно будет внести так же, как и сейчас.

На самом деле проблема поспешных и множественных изменений в законодательство касается не только КоАП, но всего законодательства в целом. И бороться надо именно с этим путем введения общих правил для всех законов, а не только для КоАП.

Предложения ввести мораторий на изменения законов вряд ли можно признать адекватными в силу значительности связанных с ним рисков. Остается другой путь — более тщательная работа над законопроектами, увеличение количества фильтров для некачественных законов. Например, изменения в Гражданский кодекс должны быть одобрены президентским Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Изменения уголовного законодательства должны быть поддержаны Верховным Судом РФ. Некоторые законопроекты также получают заключение Общественной палаты. Однако какой-то определенной роли эти заключения не играют. Другое дело — заключения Правительства РФ, которые в ряде случаев являются обязательными (для всех финансовых вопросов). С такими «фильтрами» тоже не все однозначно: процедура становится более громоздкой, непонятен статус экспертов, участвующих в законотворчестве. Ряд усложнений законотворческой процедуры может коснуться и Регламента Государственной Думы. Например, недавно был введен запрет на принятие законопроектов сразу в двух или трех чтениях. Правда, это не дает особых гарантий качественной проработки проекта.

В то же время это замедляет процедуру принятия закона и увеличивает объем бумажной работы для аппарата Думы.

Повышение конкурентности в парламентской среде, фракционная борьба также могли бы сыграть роль в повышении качества законов, но этого не происходит, потому что по сути никакой конкуренции и борьбы в парламенте нет. Ведь избрание на следующих выборах никак не связано с законодательной активностью депутата.

Встает вопрос и о том, насколько законно совершенствование законодательного процесса, который в общих чертах урегулирован напрямую в Конституции РФ, отдельными федеральными законами и даже постановлениями Государственной Думы (поправками в Регламент). В идеале может быть принят закон о нормативных правовых актах, в котором будут определены основные правила законодательной техники, порядок изменения кодифицированных законов.

Сейчас вопросы законодательной техники освещены в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности. Эти рекомендации и комментарии к ним были разработаны Правовым управлением Аппарата Государственной Думы. Например, в этих рекомендациях содержится указание на то, что «наличие в законопроектах, устанавливающих новое правовое регулирование, статей, содержащих внесение изменений в законодательные акты или их структурные единицы, не допускается», нужно параллельно вносить самостоятельные законопроекты о приведении законодательства в соответствие с новым законом. В случае принятия законопроекта Крашенинникова изменения в КоАП должны будут включаться не в закон о приведении в соответствии, а в отдельный закон. Вероятно, четкие рекомендации по этому вопросу были даны уже после принятия законов типа закона 2004 года «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и других.

«Методические рекомендации» носят диспозитивный характер и применяются на усмотрение законодателей. Само Правовое управление Думы следит за соблюдением этих рекомендаций, но заключение юристов не является обязательным для депутатов — и это еще одна проблема на пути повышения качества законов.

Таким образом, борьба против несистемных изменений законодательства (на данном этапе только кодексов) ведется несистемными методами. По логике Крашенинникова, по инициативе которого в том году был принят закон по уточнению порядка внесения изменений в Гражданский кодекс РФ (№ 497-ФЗ), аналогичные формулировки должны появиться во всех кодексах или законах о введении их в действие, правда, такой подход не был озвучен им. В отсутствие единого закона о нормативных актах это тоже выход — включать единое правило в разные кодексы. Но тогда было бы логично внести эти законопроекты пакетом и рассматривать и принимать вместе, а не по одному. (Законопроекты по КоАП и ГК были внесены примерно в одно время, однако они попали в разные комитеты, и поэтому принимаются с интервалом.) Надеяться же на принятие закона о нормативных правовых актах или закона о парламенте, в которых конкретизировалась бы законотворческая процедура и прописывались бы основные юридико-технические правила, пока не приходится. Похоже, порядок в процедуре и качество законов депутатам не нужны.