Итоги работы весенней сессии Государственной Думы седьмого созыва

Еще в декабре прошлого года Государственная Дума приняла решение о продлении весенней сессии до 30 июля. Это примерно на три недели дольше, чем обычно длилась весенняя сессия. В этом можно было бы ожидать какого-то подвоха, например, в виде прогнозируемого на лето события, которое потребовало бы срочного принятия законов. Но ничего «такого» не случилось.

Есть небольшая вероятность, что сессию продлевали, в том числе чтобы успеть принять закон о реновации пятиэтажек, команда на срочное принятие которого, возможно, уже поступила депутатам к декабрю прошлого года. Напомним, что законопроект о реновации был внесен в Думу в марте 2017 года, а 1 июля он уже был подписан Президентом РФ и опубликован. Прохождение всех стадий законодательного процесса таким серьезным и спорным законом за столь короткий срок (четыре месяца) — это большая удача для его авторов и лоббистов. И конечно, для москвичей.

Изучение постановления Госдумы о распорядке работы депутатов на период весенней сессии показывает, что продление сессии до 30 июля было связано скорее с перераспределением депутатского отпуска, чем с объемами работы. С 1 по 15 мая депутаты были в отпуске, а пленарные заседания завершились 23 июля, затем последовала «работа с избирателями» и долгожданный отпуск.

ЗАКОНОТВОРЧЕСКАЯ АКТИВНОСТЬ

Анализ статистики законодательного процесса показал, что и работы в эту сессию нового созыва у депутатов было не больше, чем обычно (рис. 1). Показатели активности субъектов права законодательной инициативы в целом сопоставимы с прошлогодними. За весеннюю сессию в Думу было внесено 720 законопроектов — примерно половина от суммарного прошлогоднего показателя. Но принято было достаточно много законов — около двух третей от суммарного прошлогоднего показателя.

Рис. 1. Сводные данные о количестве внесенных в Государственную Думу, принятых ею и отклоненных проектов законов за 2011–2017 годы (по данным АСОЗД)

Если проанализировать работу самих депутатов, то окажется, что их активность снизилась по сравнению с аналогичными периодами двух прошлых лет. Мы сравнили показатели депутатской активности в весенние сессии 2015, 2016 и 2017 годов, и оказалось, что больше всех работает «Единая Россия» (рис. 2). Она демонстрирует небольшой рост активности по сравнению с прошлым, предвыборным, годом. Однако высокие показатели активности «Единой России», как и прежде, связаны с большим количеством депутатов во фракции. В среднем на одного депутата других фракций приходится больше внесенных законопроектов, чем на одного депутата «Единой России». Еще больше снизили темпы работы коммунисты, которые уже в прошлом году вносили меньше законопроектов.

В этом году падение законотворческой активности коммунистов отчасти связано с проведением партийного съезда в мае этого года.

Рис. 2. Сравнительная активность фракций в Государственной Думе в весенние сессии 2015–2017 годов (по данным АСОЗД)

Серьезное падение активности Справедливой России отчасти можно объяснить тем, что высокая активность предыдущих лет могла быть связана с предвыборной гонкой. Кроме того, депутаты-эсэры еще в осеннюю сессию внесли основные законопроекты из своей предвыборной программы.

В целом депутаты Госдумы демонстрируют самую высокую активность среди всех субъектов права законодательной инициативы (рис. 3). Но тут надо учитывать, что депутаты остаются самой многочисленной группой среди всех субъектов по статье 104 Конституции РФ. За ними по численности следуют законодательные органы субъектов Федерации, их 85.

Парламенты субъектов демонстрируют снижение активности по сравнению с предыдущим годом. Это также может быть связано с тем, что парламенты субъектов РФ были переизбраны осенью 2016 года и еще не набрали рабочий темп. В этом году региональных законодателей опережает Правительство РФ, которое отработало уже примерно на две трети от прошлогоднего уровня активности. Сохраняет темпы законотворческой активности Президент РФ.

Рис. 3. Сравнительная активность субъектов права законодательной инициативы за 2011–2017 годы (по данным АСОЗД)

Повышение активности продемонстрировали члены Совета Федерации, которые уже отработали на 90% по сравнению с прошлым годом. Этот показатель полностью перекрывает годовую активность сенаторов за 2011 и 2012 годы. Активность сенаторов была отмечена и председателем верхней палаты парламента Валентиной Матвиенко, которая назвала весеннюю сессию одной из самых продуктивных за последние годы. Причем эта оценка касается не только активности в смысле инициирования законопроектов, но и одобрения законов, поступивших из нижней палаты. За весеннюю сессию сенаторы продемонстрировали относительно более высокую инициативность, чем депутаты (если оценивать количество инициатив на одного депутата или сенатора). Депутаты объясняют снижение своей активности стремлением повысить качество законов. Активность сенаторов в некоторых СМИ объясняют стремлением Совета Федерации повысить свой статус.

Если смотреть на общую картину законодательной активности всех субъектов с 1995 года, можно констатировать рост количества законодательный инициатив практически от всех субъектов (рис. 4). Существует мнение, что у парламента наоборот должно становиться все меньше работы, потому что с принятием каждого нового закона закрываются пробелы на правовом поле (например, такой подход характерен для французского парламента). В то же время урегулировать все на свете невозможно и не имеет смысла. Во Франции такая концепция выражается в том, что в развитие существующих законов принимаются подзаконные акты. Это также означает, что сами законы не должны быть слишком подробными, чтобы не приходилось постоянно менять детали. Громоздкая процедура в парламенте не позволяет быстро вносить изменения, гораздо легче это сделать на уровне подзаконных актов.

Поэтому вопрос постоянного роста количества инициатив — это вопрос качества и стабильности законодательства. Новый созыв, по словам спикера Государственной Думы Вячевлава Володина, взял курс на повышение качества законодательства. Теоретически, следует ожидать, что количество законов снизится. Но вместе с тем сам принцип построения российского законодательства требует постоянного внесения изменений. Вот и получается, что в массе законов преобладают законы о внесении изменений.

Рис. 4. Зависимость динамики депутатской активности от вида избирательной системы (1994–2017 годы, по данным АСОЗД)

На нет сходит активность Совета Федерации как единого субъекта права законодательной инициативы: инициатив, которые верхняя палата выдвигает от своего имени, становится все меньше, за весь 2016 год их было только две, в этом году пока по нулям.

Совет Федерации как представитель интересов регионов выдвигал сравнительно немного единых инициатив. Пик пришелся на тяжелые 1998–1999 годы, после чего его активность пошла на спад. Это совпало с началом активной кампании по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным. Получается, что когда инициативы вносят отдельные сенаторы, они представляют (должны представлять) интересы своих субъектов РФ. Это в целом соответствует назначению палаты представителей от субъектов РФ. С другой стороны, это может также свидетельствовать об отсутствии консенсуса внутри палаты или об отсутствии консолидирующих идей для законопроектов. У регионов есть общие интересы именно как интересы регионов, которые и призван транслировать Совет Федерации. Однако при этом надо учитывать, что не существует некой общности субъектов РФ, отличной от Федерации как единого целого.

Основываясь на общей картине законотворческой активности (рис. 4) можно также выявить некоторые закономерности этой активности и сделать прогноз на работу Госдумы седьмого созыва. В основном эти закономерности касаются работы именно федеральных депутатов. Так, из графика (рис. 4) видно, что депутаты, избранные по смешанной избирательной системе, то есть когда половина депутатов персонально избирается по мажоритарным округам, а другая половина — по партийным спискам, наращивают активность к концу созыва. Это видно на пиках 1999, 2003, 2007 годов. Отчасти такое поведение обуславливается желанием продемонстрировать свою хорошую работу перед выборами, чтобы избраться на следующий срок. Отчасти это может быть связано с желанием пропихнуть в конце созыва все свои инициативы, учитывая риск не избраться на следующий срок. При пропорциональной системе пики активности смещаются на середину созыва — 2009 и 2014 годы. 2014 год — это год так называемого «бешеного принтера».

Причем пик активности выдала не только Госдума, поэтому в некоторой степени «взбеситься» ей пришлось поневоле. Противопоставляя себя принтеру, депутаты седьмого созыва хотели придумать другую метафору, но не смогли (славу Почты России им все равно не затмить).

Интересно, что 2015 год также был пиковым, хотя и в меньшей степени. Учитывая предполагаемую связь между депутатской активностью и избирательной системой, можно спрогнозировать, что в седьмом созыве пик активности депутатов сместится к концу срока полномочий, то есть к 2021 году. В то же время пока и законотворческая инициативность, и количество принятых законов в целом сохраняются на весьма высоком уровне, поэтому мы можем и не увидеть существенных перепадов на графике активности.

КОЛИЧЕСТВО ПРИНЯТЫХ ЗАКОНОВ

Количество принятых законов (результативность законодательной деятельности) напрямую зависит от активности субъектов права законодательной инициативы. На рис. 1 видно, что ежегодно принимается примерно одна треть из всех внесенных законопроектов. И хотя за весеннюю сессию уже появилось 284 новых законов, общие показатели результативности невысоки (рис. 5).

По-прежнему самую высокую результативность в абсолютных показателях демонстрирует Правительство РФ, опережая депутатов. Самые низкие показатели — у законодательных органов субъектов РФ. Им по-прежнему не удается пробиться через федеральный парламент и провести свои инициативы. В этом году результаты совсем плохие: 145 инициатив внесено, и только одна стала законом.

Рис. 5. Сравнительная результативность субъектов права законодательной инициативы за 2015–2016 годы и 1 полугодие 2017 года (на основе данных АСОЗД)

Если смотреть относительные показатели результативности, то есть проценты того, сколько из внесенных проектов было принято, то тут лидирует Президент РФ (рис. 6). Уже 60% его инициатив в этом году стало законами.

Рис. 6. Сравнительная результативность субъектов права законодательной инициативы за 2015–2016 годы и 1 полугодие 2017 года — в процентах (на основе данных АСОЗД)

На данный момент результативность Президента РФ существенно выше, чем даже у Правительства РФ. Всего 8% законопроектов, внесенных депутатами, стало законами. Высокие показатели у Верховного Суда РФ связаны с тем, что он вносит мало инициатив и только по вопросам своего ведения. Как правило, все законопроекты Верховного Суда в итоге принимаются. Например, в 2016 году Верховный Суд продемонстрировал рекордную результативность в 150% за счет того, что были приняты ео проекты, внесенные ранее.

О работе фракций мы писали выше, сравнивая из работу в период весенних сессий (рис. 2). На общем графике активности фракций (рис. 7) отражаются общие тенденции падения активности депутатов и лидерство Единой России, которая, в отличие от остальных фракций не только не снизила темпы работы, но и наоборот, нарастила их.

Рис. 7. Сравнительная активность фракций в Государственной Думе в 2011–2017 годах (по данным АСОЗД)

На фоне такой активности единороссов странным выглядит небольшой их отрыв по результативности (рис. 8).

Рис. 8. Сравнительная результативность фракций в Государственной Думе в 2011–2017 годах: количество принятых законопроектов (по данным АСОЗД)

Из рис. 8 также видно, что в целом тенденции в результативности фракций сохраняются. В то же время, учитывая, что здесь результативность дается в абсолютных показателях, несколько комичным выглядит эффект КПРФ: кто меньше вносит законопроектов, тот получает больше законов.

ВЫВОДЫ

1. Продление сроков весенней сессии депутатов Госдумы не повлияло на количество принятых ими законов. Могла сработать установка руководства Думы на повышение качества принимаемых законов. Проверить качество законов невозможно, потому что до сих пор неизвестно, что это такое.

2. Введение смешанной избирательной системы может привести к снижению депутатской активности и постепенному ее росту к концу созыва с пиком на год выборов (2021).

3. Общая картина и соотношение политических сил в законодательном процессе сохраняется на уровне предыдущих лет. Слаженная работа законодательной и исполнительной власти, полное отсутствие вето говорят о том, что между ветвями власти нет ни борьбы, ни конкуренции. Это в свою очередь порождает вопрос — а есть ли вообще разница между этими ветвями власти?