Социальная поддержка населения: реформа, универсальное пособие, зарубежный опыт

Какие ограничения накладывает текущая экономическая ситуация на социальную политику страны? Как можно оптимизировать систему мер социальной поддержки россиян?

Государственные расходы на социальную политику в России составляют сегодня более 30% расходов консолидированного бюджета и внебюджетных фондов или 14% от ВВП. Это одна из самых больших статей расходов бюджета расширенного правительства.

Жизнь в условиях новой реальности в финансовой и бюджетной сферах увеличивает потребность в социальной защите наиболее уязвимых слоев населения. Но действующий сегодня конгломерат мер социальной поддержки (767 на федеральном уровне и в каждом регионе в среднем 100 мер) направлен, в первую очередь, на поощрение граждан, имеющих особые заслуги перед государством, на обеспечение привлекательности гражданской службы или службы в условиях повышенного риска (силовики), а также на поддержку граждан, здоровью или имуществу которых был нанесен ущерб.

С поддержкой уровня доходов связано мало мер: на федеральном уровне их только пять, в регионах - основных адресных мер - три. Доля этих мер в расходах консолидированного бюджета РФ и внебюджетных фондов на социальное обеспечение в 2015 году составила 0,4% ВВП. Эта цифра не покрывает масштаба проблемы бедности и не способна решить ее.

В такой ситуации встает вопрос о реформировании системы мер социальной поддержки с целью концентрации ограниченных бюджетных ресурсов на оказание помощи наиболее нуждающимся в ней.

Способы оптимизации системы мер соцподдержки

Улучшить ситуацию, на наш взгляд, могло бы слияние нескольких мер, имеющих похожую цель – поддержку уровня доходов – в единую меру. С одной стороны, это позволило бы снизить административные издержки на предоставление социальной поддержки и повысить эффективность бюджетных расходов. С другой стороны, такой подход обеспечит соблюдение принципа социальной справедливости: государство поддерживает те семьи, чей среднедушевой доход оказался ниже прожиточного минимума по независящим от них причинам.

Предоставляемое с учетом нуждаемости универсальное пособие должно быть направлено на вывод бедных домохозяйств на самообеспечение и профилактику социального иждивенчества.

Кроме того, получение семьей такого единого пособия может являться критерием для назначения других, так называемых обусловленных мер социальной поддержки, которые будут направлены на удовлетворение потребностей конкретных категорий семей: многодетных, пожилых, с инвалидностью и т.д. К ним могут относиться различные меры по обеспечению питанием, летним отдыхом, лекарствами в денежной и натуральной (ваучеры) форме.

Введение универсального пособия потребует переформатирования системы социальной поддержки, как в части архитектуры самой системы мер, так и в части их финансирования. Концепция универсального пособия, разработанная НИФИ, предполагает, что оно заменит собой большую часть действующих мер социальной поддержки, предоставляемых в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации малоимущим гражданам и семьям, а также безработным.

При этом его финансирование будет осуществляться в рамках тех средств, которые ранее направлялись на меры социальной поддержки малоимущих и безработных на территории субъекта РФ. Обусловленные меры также предоставляются в рамках тех средств, которые до введения универсального пособия направлялись на отдельные мер социальной поддержки семей, материнства и детства, а также мер, связанных с ограничениями жизнедеятельности у граждан, вызванными нарушениями здоровья.

Семьям с трудоспособными членами, которые не заняты или частично заняты, универсальное пособие должно предоставляться на условиях социального контракта, предусматривающего обязательства по получению незанятым трудоспособным членом семьи официального трудового дохода, а для частично занятых — обязательства по обеспечению большей занятости и (или) получению большего официального трудового дохода.

Универсальное пособие: международный опыт

Подобная задача уже решается и в других странах, в частности, в Великобритании и Грузии. Лондон и Тбилиси используют два разных подхода к слиянию мер, имеющих сходные цели, и к универсализации.

В Великобритании внедрение универсального пособия осуществляется в условиях развитой системы социальной защиты, охватывающей практически все социальные риски. Задача реформы заключается не в том, чтобы добавить еще одно пособие тем, кто недостаточно защищен. Главная цель заключается в том, чтобы рационализировать существующую систему, повысить ее нацеленность на наиболее нуждающихся, и помочь тем, кто способен самостоятельно зарабатывать на жизнь.

В Грузии для введения универсального пособия была проведена масштабная реформа советской системы льгот и гарантий. Универсальное пособие стало практически единственной мерой социальной поддержки населения трудоспособного возраста, поскольку государство было намерено полностью отказаться от категориального принципа, прекратив оказывать социальную поддержку тем, кто получал ее вне зависимости от своего материального положения. Для страны, финансовые возможности которой ограничены, а потребность в ресурсах для помощи беднейшему населению большая, оказание социальной помощи исключительно тем, кто больше всего в ней нуждается, – не только разумный, но и практически неизбежный путь.

Осуществление такой реформы в России потребует времени и ресурсов, и решиться на такой шаг в момент неблагоприятной экономической ситуации, когда ставится цель сокращения бюджетных расходов, достаточно трудно. Но именно кризис открывает новые возможности для реализации масштабной реформы, необходимость которой в период благополучного экономического развития не всегда очевидна. Отказ от реформирования системы мер социальной помощи обойдется в конечном итоге дороже модернизации.