Региональная политика России: дискуссионные вопросы современного этапа развития

ВВЕДЕНИЕ И ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

С начала становления в России рыночных отношений прошла уже четверть века, однако до сих пор говорить о сформировавшейся в стране региональной политике не приходится. При этом имеется в виду региональная экономическая политика в «классическом» ее понимании — деятельность центральных властей, направленная на создание условий для экономического развития отдельных регионов (притока в них инвестиций, создания новых рабочих мест), а не межбюджетные отношения, основная задача которых — обеспечить бюджеты на местах средствами для финансирования текущих расходных обязательств. Известный российский экономико-географ С.С.Артоболевский, основываясь на зарубежном опыте, говорил о том, что региональная политика существует тогда, когда у нее есть четкие цели, ответственные за ее реализацию органы власти и свои инструменты [1]. В России же на сегодняшний день почти отсутствует нормативно-правовая основа региональной политики, постоянно идет процесс передачи полномочий по регулированию регионального развития от одного федерального министерства другому, создаются или ликвидируются ответственные за региональную проблематику министерства и правительственные комиссии, нет четко очерченного круга инструментов региональной политики и понятного ее бюджета.

Еще важнее то, что федеральные власти декларируют необходимость разработки нормативно-правовой основы региональной политики, но реализовать эту задачу не могут. Так, в середине 2014 г. был принят федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (№ 172-ФЗ от 28.06.2014), которым предусматривается разработка Стратегии пространственного развития Российской Федерации. В первоначальной редакции закона предполагалось, что такая стратегия появится к 1 января 2017 г., однако летом 2016 г. в закон были внесены поправки, которыми срок разработки стратегии был перенесен на два года — до 1 января 2019 г. Иначе говоря, пока подготовить стратегию пространственного развития страны у федеральных властей не получается. Стратегии должен был предшествовать президентский указ «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации». В апреле 2015 г. Минэкономразвития России обнародовала проект такого документа, однако за прошедшие после этого 1,5 года указ так и не был подписан.

Таким образом, налицо существование проблемы определения идеологии региональной политики в России, ее целей и задач. В свою очередь, как нам представляется, это связано с отсутствием не только в органах власти, но и в научно-экспертном сообществе единства взглядов на соответствующие вопросы.

ОБЗОР РАНЕЕ ВЫПОЛНЕННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

Региональной политике, конечно же, посвящено огромное число научных работ, включая наши собственные [7, 8]. Зарубежный опыт региональной политики начал изучаться в России еще до начала рыночных преобразований. Например, в 1991—1992 гг. в Институте географии РАН были защищены две докторские диссертации, посвященные опыту региональной политики стран Западной Европы, где наиболее сильны традиции этого направления государственного регулирования экономики [3, 5]. Неудивительно, что к опыту ЕС потом неоднократно обращались и другие российские исследователи [12, 16]. Появились работы с анализом региональной политики и в более широком круге стран [4, 9, 14].

Разработанные с участием ученых предложения по стратегии региональной политики в России появились еще в первой половине 1990-х гг. [11], к концу 1990-х были уже проведены крупные исследования по этой тематике, в т.ч. в рамках реализовывавшегося проекта ТАСИС «Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии» [13]. Есть целый ряд и более современных монографий [10, 15, 20].

Тем не менее, неоднозначных вопросов остается немало, и объяснить это можно по меньшей мере следующим. Во-первых, выстраивание региональной политики во многом зависит от понимания факторов социально-экономического развития регионов. Попытки построить эконометрические модели, которые могли бы дать формализованный ответ на вопрос о значимости разных факторов регионального развития, удовлетворительных результатов не дают [17, 19], если вообще могут дать, и дискуссия о ключевых причинах дифференциации российских регионов по темпам экономического развития продолжается.

Во-вторых, в научных работах нет однозначных представлений о влиянии концентрация населения и экономической активности в точках ростах (в качестве которых, как правило, выступают ключевые города страны) на темпы экономического роста в стране в целом. Есть известные работы, основывающиеся на новой экономической географии П.Кругмана и ряде других теорий, в которых утверждается, что концентрация и возрастающая плотность обеспечивают экономический рост [22, 25]. Вместе с тем, агломерационные процессы могут иметь и негативные экстерналии в виде роста арендной платы, цен на землю, экологического загрязнения, времени на перемещение в пределах агломерации. В конечном итоге наступает момент, когда инвесторы перестают приходить в чрезмерно развитые агломерации. И если при этом не оказывается приемлемых условий для инвестирования за пределами таких агломераций, в менее экономически развитых регионах, инвестиции в стране, и с ними и экономический рост, снижаются. Ключевой вопрос в том, когда наступает подобная переломная ситуация.

В одной из работ показывается на основе анализа статистических данных по 105 странам мира, что если страна достигает уровня ВВП на душу населения в 10 тыс. долл. США (в ценах 2006 г.), увеличение уровня городской концентрации негативно сказывается на темпах общенационального экономического роста [21].

В-третьих, в зарубежных странах региональная политика изменяется со временем: меняются ее приоритеты, инструменты, появляется новый интересный опыт [23, 24], но уроки из этого опыта далеко не всегда очевидны.

ОБСУЖДЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ И ВЫВОДЫ

Далее мы покажем, как сохраняющиеся дискуссионные вопросы в сфере региональной политики влияют на ее становление в России. При этом наши оценки текущей ситуации основываются во многом на многочисленных высказываниях российских чиновников в СМИ, но конкретные цитаты мы не приводим в силу их многочисленности и ограниченного объема статьи.

ПРЕУВЕЛИЧЕНИЕ РОЛИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

На сегодняшний день федеральные власти, похоже, сильно преувеличивают роль экономической политики органов власти субъектов РФ в социально-экономическом развитии регионов. В рамках экономических отношений центра и территорий речь идет прежде всего о необходимости усиления стимулов для повышения эффективности работы региональных властей, а отнюдь не о преодолении объективных препятствий для привлечения инвесторов в проблемные регионы. Как мы уже сказали, общепризнанных моделей регионального роста нет, но нет и сколько-нибудь убедительных доказательств того, что именно качество работы властей на местах является решающим фактором, определяющим картину территориальных различий.

Напротив, мы предложили теоретическую модель иерархии (пирамиды) факторов социально-экономического развития регионов [7], в которой показали ключевую роль так называемых объективных факторов. Таковыми можно считать место региона в общей системе территориальной организации страны (общества), тип освоения и уровень развития региона, его экономико-географическое положение, природные условия и ресурсы, возрастной и этноконфессиональный состав населения и структуру расселения, структуру, уровень развития и особенности хозяйства региона. Субъективные факторы — это государственная и муниципальная социально-экономическая политика, более широко, принимаемые людьми решения.

В каждом российском регионе складывается определенное сочетание объективных факторов, которое во многом и объясняет сложившуюся картину дифференциации территорий по уровню и динамике развития. В общем виде, ускоренный темп экономического роста характерен прежде всего для крупных городов (городских агломераций), богатых природными ресурсами территорий, приморских зон (которые в условиях формирования открытой экономики России становятся ее «воротами» для внешних связей). Можно также назвать несколько причин более низких темпов экономического роста восточных регионов страны по сравнению с западными. Это существенно бóльшие транспортные издержки (связанные с более низкой плотностью населения, а также менее развитой транспортной инфраструктурой), удаленность от основных рынков сбыта страны, в регионах Сибири — от внешних рынков сбыта, менее выгодные соседство с зарубежными странами, в целом более сложные природно-климатические условия, ведущие к более высоким издержкам.

Субъективные факторы начинают играть ключевую роль при объяснении закономерностей социально-экономического развития регионов только в том случае, когда сравниваются территории с более или менее схожими объективными факторами развития. Более того, неэффективная инвестиционная политика региональных властей часто не отталкивает предпринимателей от таких субъектов РФ, а лишь повышает цену входа в них, которая сполна компенсируется объективными преимуществами. Напротив, даже очень эффективная инвестиционная политика властей региона не поможет привлечь в него сырьевую компанию, если нет соответствующих природных ресурсов, или крупную компанию сектора услуг (розничную сеть, банк) при отсутствии достаточного числа потенциальных потребителей. Вместе с тем инвестиционная политика региональных властей однозначно играет решающую роль в тех случаях, когда инвестор выбирает из нескольких подходящих для своего инвестиционного проекта площадок, т. е. как раз среди регионов со схожими объективными факторами развития. Поэтому повышение качества управления в регионах — задача, безусловно, очень важная, но региональная политика федеральных властей не может сводиться лишь к ее решению.

НЕДООЦЕНКА ЗНАЧИМОСТИ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫХ РАЗЛИЧИЙ В УРОВНЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Еще одна проблема становления региональной политики в России — недооценка значимости сокращения различий в уровне экономического (а не только социального!) развития регионов для решения ключевых задач развития страны. Традиционно принято считать, что сокращение диспропорций в социально-экономическом развитии территорий (обеспечение социальной/территориальной справедливости) и максимизация темпов экономического роста в стране (повышение экономической эффективности) — это две противоречащие друг другу цели [18]. Объясняется это тем, что сокращение межрегиональных различий требует перераспределения средств от динамично развивающихся территорий в пользу проблемных, и в результате деньги используются не там, где они могут дать максимальную отдачу. И именно поэтому очень часто от разных экспертов можно услышать, что необходимо отказывать от сокращения межрегиональных различий в уровне экономического развития регионов и ограничивать цели и задачи региональной политики только социальными вопросами. Однако, на наш взгляд, достижение целей социальной политики без развития экономики проблемных регионов — задача нереалистичная.

Прежде всего, уровень жизни во многом зависит от уровня доходов граждан, который может быть высоким только при наличии высокооплачиваемых рабочих мест и отсутствии массовой безработицы.

Аналогично, наличие денег в региональных и местных бюджетах для строительства и содержания объектов социальной сферы зависит от состояния экономики. Можно, конечно, поддерживать высокий уровень бюджетных доходов межбюджетными трансфертами, но это несовместимо с сохранением стимулов для повышения качества управления в благополучных регионах. Ведь именно в них собираются налоги, которые потом перераспределяются в виде трансфертов. Более того, стандарты жизни не могут стоять на месте, население со временем предъявляет все более высокие требования к условиям жизни, масштабы перераспределения бюджетных денег будут становиться все более значимыми. Поэтому вопрос о том, не дешевле ли вложить средства в создание условий для экономического роста проблемного региона, нежели постоянно оказывать ему текущую бюджетную поддержку, заслуживает по меньшей мере обсуждения.

Качество жизни — это не только уровень доходов населения или даже состояния социальной инфраструктуры территории, но еще и возможность самореализации в профессиональной деятельности.

Такая самореализация возможна только при достаточном уровне развития экономики.

Разрыв в уровне экономического развития между неблагополучными и благополучными территориями приводит к массовым миграционным потокам из первых во вторые. Масштабная миграция отнюдь не способствует повышению качества жизни: разрываются социальные связи, ухудшаются жилищные условия, появляется транспортная усталость в крупнейших агломерациях.

Наконец, высокое качество жизни невозможно и без здоровой экологической обстановки, которая несовместима с чрезмерной территориальной концентрацией населения и экономической активности.

К сказанному стоит добавить и сугубо экономические аргументы.

Во-первых, чрезмерная концентрация населения и экономической активности в ключевых городах может не только привести к снижению темпов экономического роста в стране (см. выше), но и к чрезмерным затратам на решение возникающих в таких городах проблем, прежде всего транспортной (ситуация в Москве является наглядным тому подтверждением).

Во-вторых, для максимизации темпов экономического роста в стране необходимо решение проблемы территориальной разобщенности рабочих мест и рабочих рук. В противном случае не будет в полной мере использован имеющийся в стране трудовой потенциал. Из-за нехватки трудовых ресурсов могут возникать проблемы с реализацией новых инвестиционных проектов в динамично развивающихся регионах.

Таким образом, сокращение различий в уровне не только социального, но и экономического развития регионов — неизбежная цель федеральной региональной политики. Другое дело, что под сближением уровней социально-экономического развития регионов не надо понимать сближение структуры их экономики или, более широко, моделей экономического развития.

НЕКОРРЕКТНАЯ ИНТЕРПРЕТАЦИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

К сожалению, как раз такое смешение конечных целей региональной политики (сокращение межрегиональных диспропорций) и путей их достижения происходит при интерпретации зарубежного опыта региональной политики. Формально в экономически развитых странах, включая европейские, цели региональной политики формулируются как обеспечение устойчивого сбалансированного развития, повышение конкурентоспособности регионов [24]. Однако реально власти этих стран по-прежнему занимаются сокращением межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития, а изменение формальных целей региональной политики — это лишь отражение смены подходов к ее реализации [14].

Для экономически развитых стран сокращение межрегиональных различий в социально-экономическом развитии — очевидная конечная цель региональной политики, не требующая особого обсуждения. Обсуждаться должны подходы к достижению этой цели, а они могут быть принципиально разными. Можно пытаться способствовать тому, чтобы отставшие в своем экономическом развитии регионы пошли по той же траектории развития, по которой прошли нынешние экономически развитые территории, только ускоренными темпами, дабы сократить отставание от экономических лидеров. И именно такая модель региональной политики имелась в виду, когда сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов было официальной целью региональной политики.

Другой подход к экономическому подъему проблемных территорий — поиск для каждого из них своего пути развития, отвечающего конкурентным преимуществам и недостаткам каждого конкретного региона. Кроме того, стали развиваться новые технологии регионального развития, например, кластерная политика и «умная» специализация. И дабы подчеркнуть этот переход в моделях региональной политики стали говорить о сбалансированном развитии регионов, а потом и о повышении их конкурентоспособности.

ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ РОЛИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

В дискуссиях о целях региональной политики нередко можно услышать, что заниматься сокращением различий в социально-экономическом развитии регионов не нужно потому, что такая политика уже проводилась (или даже проводится) и не дала ожидаемых от нее результатов. Однако чаще всего в таких случаях имеется в виду система текущих межбюджетных трансфертов региональным бюджетам, которая, строго говоря, региональной политикой в классическом ее понимании вообще не является (в зарубежных публикациях, посвященных региональной политике, межбюджетные трансферты в подавляющем большинстве случаев вообще не обсуждаются). На самом деле, и это серьезная проблема для становления региональной политики в России, страну отличает очень высокая степень «непрозрачности» распределения федеральных средств по территории страны. Оценивать роль федеральной политики в социально-экономическом развития регионов можно лишь с очень большой долей условности. Речь идет как непосредственно о федеральном бюджете, по которому общедоступны только территориальные данные по распределению межбюджетных трансфертов консолидированным бюджетам субъектов РФ, так и о государственных внебюджетных фондах, государственных инфраструктурных компаниях.

Даже по федеральному инвестированию в регионах данные чрезвычайно запутанные и неполные (о чем уже шла речь в журнале [6]).

НЕДОСТАТОЧНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ИНСТРУМЕНТОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Развитие региональной политики в России сдерживается также недостаточной результативностью разных инструментов федеральной поддержки социально-экономического развития отдельных регионов. Это реальная проблема, однако оценка результатов работы этих инструментов проводится, на наш взгляд, далеко не всегда корректно. В частности, не принимаются во внимание особенности территории, где такие инструменты применяются. Один из ярких примеров — промышленно-производственные особые экономические зоны (ОЭЗ), создаваемые в соответствии с федеральным законом 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». К середине 2016 г. ОЭЗ этого типа в России было создано 10, из них первые две — в 2005 г., последняя — в 2016 г. В настоящее время результаты создания ОЭЗ и их будущее активно обсуждаются. Но при этом не говорят о том, что немалое влияние на результаты работы ОЭЗ оказывают особенности субъекта Федерации и даже муниципалитета, где она создается. Как показывает наш анализ, промышленно-производственные ОЭЗ успешны тогда, когда размещаются:

— на площадках с выгодным экономико-географическим положением;

— в регионах с уже сложившимся высоким уровнем развития промышленности.

Значение экономико-географического положения особенно наглядно иллюстрирует пример Калужской области (который к тому же подтверждает и корректность выводов о доминирующей роли объективных факторов регионального развития). Калужская область — общепризнанный лидер по качеству и успешности проводимой региональными властями инвестиционный политики (т. е. неудачи ОЭЗ вряд ли можно списать на неумение властей работать с инвесторами). К моменту создания ОЭЗ (в декабре 2012 г.) область уже привлекла немало инвесторов, в том числе в силу близости емкого московского рынка сбыта. Построили свои предприятия инвесторы в основном либо в Калуге или вблизи нее, либо в районах на границе со столичным регионом. А для создания ОЭЗ была выбрана периферийная для области площадка — в Людиново и Людиновском районе. Такое решение теоретически было правильным — областные власти хотели снизить дифференциацию в уровне социально-экономического развития муниципалитетов региона. Однако на практике привлечь инвесторов в ОЭЗ оказалось проблематичным (на февраль 2016 г. там было 4 резидента, но по сравнению с успешными ОЭЗ это немного), и предприниматели именно неудовлетворительную логистику называли в качестве основной причины непривлекательности Людиново. В итоге в 2015 г. было принято решение о создании второй площадки ОЭЗ — на этот раз уже в близком к Москве Боровском районе.

Значение сложившейся в регионе, где создается ОЭЗ, промышленности важно с точки зрения наличия потребителей производимой в ОЭЗ продукции или, наоборот, поставщиков сырья или комплектующих. Важно и наличие квалифицированных кадров в определенных отраслях, подготовка в учебных заведениях региона специалистов соответствующего профиля. Самый яркий пример — ОЭЗ «Тольятти», созданная в августе 2010 г. Здесь из 16 действующих резидентов зоны 12 специализируются на производстве автокомпонентов. Причем среди этих 12 резидентов нет ни одного с участием только российского капитала, это все либо иностранные инвесторы, либо совместные предприятия.

Отраслевая специализация предприятий в первых, созданных в 2005 г., ОЭЗ «Алабуга» (Республика Татарстан) и «Липецк» гораздо разнообразнее. При этом в Татарстане есть немало предприятий автопрома и нефтехимии — традиционных отраслей специализации региона; в Липецкой области — ряд заводов, которые используют продукцию Новолипецкого металлургического комбината. А вот Псковская область отличается невысоким уровнем экономического развития, здесь нет подобных промышленных предприятий, и у созданной в середине 2012 г. ОЭЗ «Моглино» под Псковом успехи скромные.

У «Алабуги» есть еще одна специфика: здесь целый ряд предприятий с участием турецкого капитала. Это обусловлено наличием особых связей между Турцией и Татарстаном, основанных на культурно-исторической общности. И это еще одна, пусть и частная, иллюстрация влияния особенностей региона на результаты работы ОЭЗ.

ВОПРОСЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОГО ХАРАКТЕРА

На наш взгляд, в научных исследованиях по проблемам региональной экономической политики до сих пор не до конца проработанными остаются вопросы междисциплинарного характера (связанные, например, с политической регионалистикой). В этой связи можно назвать по меньшей мере две проблемы.

Первая — федеральные органы власти отказываются поддерживать регионы, власти которых не смогли продемонстрировать высокое качество управления. А такая ситуация чаще всего возникает в регионах с низким уровнем социально-экономического развития (подтверждением тому является Национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ, готовящийся Агентством стратегических инициатив). Это можно объяснить тем, что у властей проблемных регионов нет обширного опыта работы с инвесторами, нет свободных средств для привлечения внешних экспертов для выработки грамотных решений. В итоге получается «замкнутый круг»: нет инвесторов — нет федеральной поддержки — идет еще большее отставание в экономическом развитии. Решение проблемы — может быть, в изменении кадровой политики, и ее необходимо обсуждать.

Вторая — необходимость корректного учета «неэкономических» целей региональной политики как при разработке, так и при оценке ее результатов. Нередко дискуссии о необходимости федеральной поддержки того или иного региона или крупного инвестиционного проекта начинаются с обсуждения экономической эффективности такой поддержки. Но когда такую эффективность обосновать не получается, появляются аргументы, связанные с обеспечением национальной безопасности, социально-политической стабильности и т. п. Такие аргументы, безусловно, должны приниматься во внимание, но совершенно осознанно.

Таким образом, на наш взгляд, на сегодняшний день аргументы против применимости в России традиционной цели региональной политики — снижение дифференциации в уровне социально-экономического развития территорий — выглядят по меньшей мере спорными. Другое дело, что остается еще много нерешенных вопросов, в т.ч. оценки:

— разумных пределов концентрации населения и экономической активности в городах,

— реальной роли федеральных властей в региональном развитии,

— факторов результативности отдельных инструментов федеральной поддержки регионов.

Необходимы также решение вопросов повышения качества экономической политики региональных властей в проблемных регионах и встраивания «неэкономических» целей региональной политики в общую дискуссию о ее будущем в России.