Конец стабильности: опыт Турции и Бразилии

Монотонное течение съезда правящей партии прервали выстрелы прямо во время выступления ее лидера. К счастью, убийца стрелял не слишком метко. Оратор упал, но тут же поднялся и, истекая кровью, продолжил речь. Пуля лишь слегка задела премьер-министра Турции Тургута Озала. Делегаты приободрились: на кону стояла не просто жизнь премьера, а выход страны из многолетнего тупика экономической стагнации и военной диктатуры. Этот путь страна связывала с Озалом. И он не обманул ожиданий.

Двадцатый век знал множество самых разных авторитарных режимов. Увы, примеров успешного выхода из них он видел гораздо меньше. Что для этого требуется?

Пятнадцатого марта 1985 года внимание всех бразильцев было приковано к больнице в Сан-Паулу, куда за день до своей инаугурации попал Танкреду Невис. После 20 лет военной диктатуры власть должна была перейти к гражданскому президенту. Но 75-летний Невис впал в кому и через месяц скончался.

По конституции власть временно должна была перейти к председателю парламента, а затем предстояли новые выборы. Однако с общего согласия полномочия главы государства принял на себя вице-президент Жозе Сарней. Ему-то и выпало привести страну к демократии.

В отличие от остальной Латинской Америки, в Бразилии в первые 130 лет независимости военные играли незначительную политическую роль. Но череда президентов-популистов, правивших страной в 1930—1950-е годы, довела страну до политического и экономического кризиса. Поэтому стихийный переворот 31 марта 1964 года оказался почти бескровным. На защиту президента Жоао Гуларта не поднялся никто.

Маршал Каштелу Бранку согласился занять должность до окончания срока бежавшего за границу президента Гуларта. Парламент не был распущен, но были приняты законы, изменившие политическую систему. Все партии распускались и заменялись двумя: правительственной ARENA и «оппозиционным» Бразильским демократическим движением — их прозвали «партией да» и «партией да, сеньор». Президент выдвигался военными и имел почти неограниченные полномочия. Была введена цензура. Левые террористы, попытавшиеся бросить вызов генералам и даже похитившие посла Соединенных Штатов, были быстро истреблены.

Военные хотели сделать Бразилию важным игроком на мировой арене. Они выдвинули лозунг: «Бразилия — люби ее или уезжай». Поэтому их главной заботой стала экономика. Ставка была сделана на широкое привлечение иностранного капитала, развитие экспортных отраслей экономики, масштабные инфраструктурные проекты. «Какие диктаторы были самыми эффективными, — задается вопросом политолог Эдвард Гибсон из Северо-Западного университета. — Мои студенты обычно называют Пиночета или Франко. Лично я думаю, что самая успешная военная диктатура была в Бразилии».

Поначалу все и впрямь шло замечательно. В 1967–1974 годах бразильская экономика росла в среднем на 10%. Были построены крупнейший на планете каскад ГЭС в Итайпу, уникальная Трансамазонская магистраль, первая в Южной Америке АЭС. Оборотной стороной успеха было сохранение нищеты населения — дешевая рабочая сила являлась конкурентным преимуществом. Как цинично говорил один из генералов-президентов, «экономика процветает, но у людей дела идут неважно».

Проблемы у диктатуры начались после того, как арабские страны ввели в октябре 1973 года нефтяное эмбарго. Цены на «черное золото» взлетели в четыре раза. Бразилия, импортировавшая 80% потребляемой нефти, оказалась перед угрозой коллапса. Вдобавок упали цены на сахар, а урожай кофе сократился в три раза из-за природных бедствий. Бразильская экономика вступила в «потерянное десятилетие»: бюджетный дефицит финансировался за счет иностранных займов, но после второго нефтяного кризиса 1979 года сводить концы с концами стало совсем трудно. Внешний долг Бразилии достиг заоблачных высот. Резко подскочила инфляция, а экономический рост остановился. По стране прокатилась волна мощных забастовок.

Последний военный президент Жуан Фигейреду понял, что пора раскручивать гайки. Сначала он объявил всеобщую амнистию, под которую попали как террористы, так и те, кто проводил государственный террор. Затем была отменена предварительная цензура и разрешено создавать новые партии. В 1982 году была возвращена выборность губернаторов, и только президента продолжали избирать не на всенародных выборах, а парламентом. Перед очередными такими выборами в проправительственной партии произошел раскол. Жозе Сарней, ее лидер, не согласился поддержать кандидатуру, выдвинутую военными, и вышел из партии, уведя за собой добрую часть депутатов. В итоге 15 января 1985 года Конгресс избрал президентом представителя оппозиции, 75-летнего Танкреду Невиса.

После кончины Невиса на плечи Сарнея свалилась огромная ответственность. Романист и журналист, он должен был одновременно решать, что делать с гигантским внешним долгом, как побороть трехзначную инфляцию и уличную преступность, как, наконец, гарантировать устойчивое демократическое развитие Бразилии. Военные в гражданские дела больше не вмешивались, и в 1988 году была принята новая конституция, предусматривавшая прямые выборы президента.

А вот с экономическим наследием диктатуры Сарнею разобраться не удалось. Три антикризисные программы, нацеленные на финансовую стабилизацию, провалились. Правительство Сарнея не решалось замахнуться на мощный общественный сектор и многочисленных льготников, права которых защищала новая конституция. Не удержал бразды и следующий президент, 40-летний Фернанду Колор ди Меллу. Новичок на федеральной политической сцене, он ошарашил публику очередным планом, предусматривавшим тотальную приватизацию, либерализацию внешней торговли и сокращение правительственных расходов. Первоначально план имел успех, но, лишенный общественный поддержки и большинства в парламенте, Меллу был обвинен в коррупции (сумма вмененного ему воровства превысила $1 млрд) и в 1992 году ушел в отставку под угрозой неминуемого импичмента.

Только после этого бразильцы решились на неизбежное — жесткие экономические реформы. Восемь лет стагнации после ухода военных показали, что никакое популистское решение не способно вывести страну из кризиса. Предложенный новым президентом Фернанду Энрике Кардозу «План Реал» (по названию новой валюты) предусматривал привязку национальной валюты к доллару и вводил сбалансированный бюджет. Рост экономики возобновился уже в 1994 году.

Главный урок Бразилии заключался в том, что восстановить демократические институты оказалось легче, чем распутать клубок экономических проблем, оставленных диктатурой. Военные планомерно делегировали власть гражданским политикам, обеспечив мирный переход, но загнали страну в долговую яму, сохраняя мнимую стабильность. Даже после восстановления демократии Бразилия почти восемь лет оставалась заложницей популистской политики, блокировавшей возобновление экономического роста.

Подлинная родина «партии власти» в современном смысле слова — это Мексика, где при формальной многопартийности на протяжении 70 лет у руля находилась одна и та же Институционально-революционная партия. Ее вожди достигли потрясающего мастерства в манипулировании на грани диктатуры. Особое внимание уделялось проблеме лидерства. Президент избирался только на один срок. Уходящий глава государства лично отбирал преемника и после отставки не играл никакой роли в политике. Этим достигалась ранее невиданная стабильность и обеспечивалось качество руководства. Как правило, президентами становились сравнительно молодые люди, прошедшие хорошую школу госуправления. Два последних президента от ИРП возглавили Мексику в возрасте 40 и 43 лет, оба до этого работали министрами по бюджету.

Основные политические вопросы, не доходя до публичной дискуссии, согласовывались и утрясались внутри ИРП. Мексиканскую элиту такой порядок вполне устраивал, поскольку после кровавой революции 1910–1917 годов, в ходе которой погибло полмиллиона человек, он обеспечивал стабильные правила игры, контроль над нищим народом и неплохой экономический рост вкупе с защитой от иностранных конкурентов. Импортозамещающая модель экономики удовлетворяла национальную бюрократию и буржуазию, а с начала 1970-х приемлемый уровень жизни позволяла поддерживать добыча резко подорожавшей нефти.

Впрочем, золотой дождь нефтедолларов очень быстро обернулся сырьевым проклятием. Когда в начале 1980-х цены на нефть поползли вниз, стали очевидны макроэкономические перекосы, накопленные в предыдущем десятилетии: нерациональные инвестиции, массовая национализация, популистские льготы. В августе 1982 года страна объявила дефолт по внешнему долгу. «Мексиканское чудо» непрерывного роста на протяжении полувека закончилось. В завершение всех бед в 1985 году столица была разрушена землетрясением, а правительство ответило на катастрофу вяло и неэффективно, побудив жителей к самоорганизации, что вызвало небывалую критику властей.

Верхушка ИРП и думать не хотела о переменах, а тем более упускать из рук власть. Но жизнь решила за них. В 1987 году накануне президентских выборов в партии произошел раскол. Официальный преемник президента Карлос Салинас победил с большими натяжками — в разгар подсчета голосов внезапно «зависла» компьютерная система избиркома. Через год ИРП потерпела первое за полвека поражение на губернаторских выборах.

Чтобы вывести страну из экономического тупика, Салинасу пришлось идти на непопулярные меры. Был девальвирован песо. Проведена масштабная приватизация: 350 из 600 крупнейших госкомпаний перешли в частные руки. В частности, телекоммуникационная монополия Telmex досталась Карлосу Слиму Элу, ныне самому богатому человеку на планете.

Народное недовольство выплеснулось во время президентских выборов в 1994 году. Официального преемника Салинаса сразила пуля киллера. Привычная схема рухнула, президент в цейтноте назвал своим новым преемником Эрнесто Седильо, руководившего избирательной кампанией убитого кандидата от партии власти.

И хотя на этот раз преемник победил без подтасовок при подсчете голосов, новый долговой кризис смешал все карты. Седильо всего через три недели после принятия присяги был вынужден отпустить песо в свободное плавание и резко порвал с предшественником, на которого фактически возложил вину за непопулярное решение. Салинас бежал в Европу, где отбивался от обвинений в присвоении сотен миллионов долларов. Седильо, чьи руки оказались развязанными, довершил процесс либерализации, но был уже не способен «назначить» себе преемника. Новым президентом Мексики впервые за 70 лет стал в 2000 году кандидат от правой оппозиции, бывший управляющий филиалом Coca Cola Висенте Фокс.

Ликвидация однопартийной системы растянулась в Мексике на 12 лет. Формально демократическая конституция оказалась полезным подспорьем: оппозиции нужно было ничего не выдумывать, а всего лишь привести в действие заложенный в ней потенциал. Правая партия ПАН, которая чуть не полвека спала и играла роль контролируемой оппозиции, в одночасье превратилась в серьезную силу. Задачу облегчила крайняя одиозность президентов от ИРП, погрязших в коррупции, обвинявшихся в политических убийствах, принимавших непопулярные решения в экономике. Формальная многопартийная демократия стала таковой по факту.

В сентябре 1980 года военные в пятый раз за столетие захватили власть в Турции. Первым это сделал в начале XX века Кемаль Ататюрк. Он заложил основы светской государственности и идеологии этатизма, предусматривавшего широчайшее вмешательство правительства во все сферы жизни.

К концу 1970-х модель Ататюрка стала давать серьезные сбои. Турция погрузилась в перманентный кризис: инфляция достигла трехзначной цифры, промышленность, защищенная высокими таможенными тарифами, стагнировала, а страна превратилась в поле боя между левыми и правыми экстремистами. В год совершалось до трех тысяч политических убийств. Политики бесконечно ссорились, не в силах справиться с кризисом. На сцену снова вышли военные.

Глава хунты генерал Кенан Эврен понимал, что без трансформации всей турецкой жизни ничего не изменится. Но кто возглавит эту работу?

Выбор пал на Тургута Озала. До переворота он работал помощником по экономическим вопросам у премьера Сулеймана Демиреля. Инженер-электротехник, сделавший серьезную карьеру в бизнесе и во Всемирном банке, Озал был назначен вице-премьером с широчайшими полномочиями по осуществлению неотложных реформ.

У Озала имелся четкий план либеральных реформ. У Маргарет Тэтчер он перенял идею «народного капитализма», при котором широкие слои населения становятся владельцами акций, а значит, приобретают заинтересованность в экономическом развитии страны. Кроме того, бизнес, зажатый в тиски протекционизма, следовало освободить от мелочной опеки государства.

На высшие должности в государстве Озал расставил тысячи молодых технократов с западным образованием и опытом работы, благо военные ввели запрет на профессию для многих деятелей старого режима. Озал не доверял прежней бюрократии, считая ее косной и ленивой, и создавал новые агентства, как, например, по приватизации, которые наполнял своими ставленниками.

В 1982 году, выполнив основную часть намеченной работы, Озал ушел в отставку, чтобы возглавить новую политическую партию. Созданная им Партия Отечества победила на первых свободных выборах в следующем году, а Озал стал премьер-министром. Таким образом, военные правили ровно три года, успев за это время принять новую конституцию и переформатировать политическое пространство. Шесть лет спустя Озал стал президентом, уступив пост премьера представителю оппозиции и своему бывшему шефу Сулейману Демирелю.

Турция Тургута Озала являла собой пример успешного реформирования по лекалам МВФ и Всемирного банка. Ему удалось совместить в себе многие, казалось бы, исключающие друг друга качества. Жесткий администратор военного режима, он оказался исключительно удачливым публичным политиком. Осуществляя разрыв с традициями, турецкий лидер одновременно олицетворял собой истинно турецкие ценности. Набожный мусульманин, Озал взял курс на вступление страны в Евросоюз и смог объединить под своими знаменами как консервативных провинциалов, так и европеизированных технократов.

Главной удачей турецких военных стало не подавление терроризма радикалов, а исключительно удачная ставка на гражданского лидера. Во многих других странах диктатуры сломали себе шею именно на неумении вовремя делегировать полномочия обществу, застряв на этапе захвата и удержания власти. Первоначальные позитивные достижения перевешивались быстро нараставшими ошибками военных режимов. Установка турецких генералов на быструю передачу власти разумному штатскому лидеру оказалась в высшей степени эффективной.

Конечным критерием успеха авторитарного режима является то, насколько гладким получается его переход к системе, основанной на открытой политической конкуренции. Проблема «думающего» диктатора в том, что ему необходимо провести либерализацию таким образом, чтобы сохранить контроль над политической ситуацией. Идеальный вариант — когда имеются четко обозначенные участники диалога, способные договориться о мирном переходе власти и о гарантиях уходящим лидерам, как в Польше в 1989-м, — представляет собой скорее исключение, чем правило.

Мы взяли для рассмотрения Турцию, Бразилию и Мексику не случайно. Размеры и значение этих стран достаточно велики, чтобы уровень проблем был сопоставим с российскими. Все три прошли схожий путь: авторитарное правление различных оттенков, закрытая экономика, государство как агент спешной модернизации, блестящие успехи вначале и тупик авторитарного прогресса в конце. Но вот удачный в конечном счете переход к демократии был у каждой страны свой.

Где-то авторитарная власть до последнего не верила в свое поражение, где-то она изначально устанавливала себе срок. Принципиальным во всех трех случаях был отказ держаться за власть любой ценой. Этот отказ базировался на разных исходных посылах, но его наличие определило конечный успех трансформации. Китайские лидеры в 1989 году не готовы были признать, что у студентов на площади Тяньаньмэнь может быть своя правда, и режим удержался. Другое необходимое условие — способность общества выдвигать и поддерживать умеренных лидеров, которые ценят консенсус и не готовы добиваться власти любой ценой.