Дефект КОНСТрукЦИИ

На модерации Отложенный То как принималась действующая Конституция, я уже комментировал пять лет назад на страницах НГ (№33, 2004г.). Полемизируя тогда с Михаилом Ходорковским, я утверждал, что мы переживаем не кризис либерализма, а кризис российской государственности. Институты есть, а в ясную, логическую модель управления государством они не выстроены. Вот и действующая модель государственного устройства России не только «недопарламентская», но и «недопрезидентская», рукотворный дефект Конституции.

Вообще, что определяет форму правления государством? По-видимому, отношение к исполнительной власти. В Президентской Республике Президент является Главой исполнительной власти. В Парламентской Республике исполнительная власть опосредована волей Парламента. К слову сказать, это одно из обстоятельств, которое я считаю небезупречным с точки зрения принципа разделения властей, когда одна ветвь власти формирует другую. Ну да ладно

По большому же счёту я не считаю что Президентская Республика лучше Парламентской Республики. Или хуже. Они разные. Вот как существуют разные технологии производства кирпича, мебели, жилья… так соответственно существуют и разные подходы к управлению производственным процессом. Повторюсь, одна технология управления может быть не хуже, но и не лучше другой. Они разные. Президентская, к слову сказать, более современная форма правления. Не столь зрелая как парламентская модель, но другая. И это скорее проблема роста, а не системный изъян.

Поэтому, разделяя в целом приведённые Григорием Явлинским (НГ № 35, 14.05.07) параллели в становлении парламентаризма в России в начале прошлого века и нынешнего, я не могу согласиться с его утверждением, будто «Россия по природе своей — европейская страна, что демократия европейского образца (а других и нет) — естественный и единственно верный способ организации власти в России».

Президент

Из того, что России не чужды западные ценности ни логически, ни фактически не следует, что другого, «единственно верного способа», кроме европейского образца организации власти, в мире нет. Ой, ли? И в Латинской Америке, и в Северной, за небольшим исключением, в центральной Азии, не берусь судить об Африке, да и в Европе значительное число стран с президентской форой правления.

Так вот, кроме порядка образования исполнительных органов власти, между Президентской и Парламентской республиками существует ещё одно отличие - в способе наполнения полномочиями Главы исполнительной власти. Где функция - "возглавлять исполнительную власть" напрямую зависят от параметра - "всеобщие выборы". Отсюда, Парламентская республика исключает выборность Президента всенародным голосованием, либо должность «Президент», как таковую.

И наоборот: Президентская Республика предполагает избрание Главы исполнительной власти всенародно. При этом исключает, либо ограничивает вмешательство Парламента в формирование исполнительной власти.

Между всеобщими выборами «Президента» и осуществлением им функции исполнительной власти существует устойчивая, прямая связь. Особенно ярко эта связь выражена в странах Средней Азии и Латинской Америки, а так же в Мексике и в США. В Европе эта связь варьирует в широких границах. Есть небольшие исключения, которые лишь подтверждают правило: косвенные процедуры формирования исполнительной власти предполагают смешанные полномочия. Прямые – непосредственные.

Например, Финляндия: выборы Президента всеобщие, прямые. Премьер же избирается Парламентом (впрочем, члены Правительства избираются Президентом). Напротив: в Греции, на Мальте, в Италии Президент избирается Парламентом. Однако Правительство формируется Президентом.

Или другой пример, США. В американской Конституции, в отличие от российской, нет такого понятия, как «Глава государства». «Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов». Из этой формальной функции, «представлять исполнительную власть», и следует неформальная должность – «Глава государства».

В России с точностью наоборот. Формальная должность - «Глава государства», предопределяет фактическую функцию в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации. Как минимум. Потому что не только «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации» (ст.90). Волей Президента опосредована и судебная власть, а отчасти и законодательная (Совет Федерации формируется из числа представителей исполнительной власти, в свою очередь опосредованных волей Президента).

Наконец, Президент «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», что буквально соотносится с нормой 6 статьи советской Конституции, закреплявшей руководящую роль КПСС в управлении государством. С той лишь разницей, что КПСС был единственной партией в советском государстве. Тогда как Президент всего лишь одно из высших должностных лиц России. Чьи фактические полномочия в осуществлении исполнительной власти в стране, к слову сказать, противоречат формальным полномочиям Главы Правительства.

«Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ст.110). «Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации» (ст. 115).

Осуществляет ли Глава Правительства полномочия исполнительной власти? Фактически, вряд ли. Ему, скорее, отведены технические функции…. при Президенте РФ. Поскольку Главу Правительства Президент представляет на должность Парламенту под дамокловым мечом его (Парламента) роспуска. Поскольку Президент «по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров». Поскольку Президент «имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации», а ряд министерств и ведомств, в первую очередь силовые и внешней политики, находятся в прямом его подчинении.

Президент, таким образом, наше «всё». И жнец, и кузнец, и на дуде игрец. Это ненормально. Во всех странах Конституция служит гарантией деятельности президента, а у нас личность президента стала гарантией Конституции.

Где же выход? «Подправлять государственную конструкцию изданием законов, постановлениями Конституционного суда и т.д.», как предлагает Виктор Шейнис (НГ №64, 22.08.07). Или же «менять систему»? Поскольку «одной только замены «плохих парней» у власти на «хороших» недостаточно». Как предлагает Борис Вишневский (НГ №56 26.07.07). Истина, как известно, посередине.

Я придерживаюсь того мнения, что надо решиться на «переучреждение государства», как предлагает в частности Александр Аузан. Но, при этом, переформатировать систему не в Парламентскую Республику, а в Президентскую.

«Самая главная неопределенность и самый главный вызов будущему России, отмечает А. Аузан в своей одноимённой статье, связан именно с состоянием нашей государственности. И главное здесь, пожалуй, – это ясное представление о функциональной приоритетности в рамках всей государственной системы в целом. С позиции общественных интересов, на мой взгляд, приоритетом номер один является власть судебная, а не законодательная, не правительство и не президент». Поэтому, по мнению А. Аузана, «если судить с позиции широких общественных интересов, нужно одновременно и расширять полномочия парламента, правительства, суда, и ограничивать их».

Что касается позиций общественных интересов, то этого вопроса я коснусь ниже. Здесь же речь пойдёт о другом. Продолжу мысль Александра Александровича. Точнее, перефразирую её. Чтобы ограничить все полномочия Президента, нужно одновременно и «расширить» их, точнее - институциировать, и ограничить… рамками полномочий «Главы федеральных органов исполнительной власти». Институт президентства нужно ввести в систему исполнительной власти, оставив за формируемым им Правительством полномочия «исполнителя Бюджета Российской Федерации».

В этом случае, в силу принципа разделения властей – основ государственного строя, Президент должен будет лишён влияния на формирование исполнительных органов власти в субъектах Федерации, ограничен, а лучше бы лишён, влияния на формирование судебной власти в Российской Федерации, лишён права роспуска Парламента.

Парламент

Парламент. Вот то ключевое звено, потянув за которое мы избавимся от пут, противоречий Конституции. Содержание действующей Конституции, осмелюсь утверждать, не раскрывает механизма непосредственного осуществления власти народом, задекларированных в третьей статье Основного Закона. Толи это происходит напрямую (мажоритарная система), толи в лице своих представителей-выборщиков (американская модель), толи смешанным образом (мажоритарная и пропорциональная системы вместе взятые). Либо в лице иных представителей (партийные списки), как это регламентировано действующим законодательством. А на «нет» и суда нет. Власть формирует сама себя явочным порядком, так как ей с руки.

Этот пробел существует, видимо потому, что в действующей Конституции отсутствует основополагающий принцип формирования представительной власти, принцип международного права - принцип всеобщего, равного, прямого избирательного права.

Как следствие, из всех органов и ветвей власти на федеральном уровне народ источает свою волю путём выборов лишь в одну из палат Федерального Собрания (Государственная Дума). И то не напрямую, да и ограниченным для большинства избирателей образом.

Большинство избирателей, а они в большинстве своём беспартийные, их в стране порядка 105 млн. человек, лишены возможности выдвигать своих представителей в Государственную Думу. Вследствие чего они лишены возможности иметь своих представителей в одном, и единственно выборном на сегодняшний день, федеральном органе власти.

Тогда как ничтожное меньшинство в лице членов всех партий, их в стране порядка 2 млн. человек, членов правящих партий и того меньше, своих представителей выдвигают и в Думе имеют…

Порядок формирования Совета Федерации вообще не соответствует основам конституционного строя. Напомню, что основы строя закреплены в первой главе Конституции РФ. Порядок же формирования Федерального Собрания, состоящего из двух палат – Совета Федерации и Государственной думы, определён главой 5.

Так вот порядок формирования Совета Федерации противоречит основам конституционного строя. Ибо этот порядок исключает выборность представительной и законодательной палаты Федерального Собрания народом. Народ в верхнюю палату свою власть непосредственно, да и опосредованно, не источает. Своих представителей туда не выдвигает, а стало быть, там их и не имеет.

Более того, существующий порядок формирования верхней палаты вступает в противоречие и с принципом разделения властей (ст. 10). Поскольку в комплектовании одной ветви власти (законодательной) задействованы представители другой ветви власти (исполнительной). Между тем как единственным источником власти, опять таки в соответствие с основами строя, является народ. Власть не может сама себя формировать. Это исключительное право граждан. Следовательно, нормы нарушающие порядок осуществления власти народом из Конституции должны быть решительным образом исключены. Ибо никакие положения главы 5 действующей Конституции не могут противоречить главе 1. Таковы основополагающие нормы демократического строя в России. Формальные, во всяком случае.

Поэтому, во имя гражданского согласия и предлагается инициировать следующую поправку в Конституцию:

Из статьи 95 п.3 норму: «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» - исключить.

Статью 95 дополнить пунктом: «4. Федеральное Собрание России формируется в соответствии с принципом всеобщего, равного и прямого избирательного права».

При формировании Парламента страны (Федерального Собрания) от имени участников форумного обсуждения, к примеру, предлагались следующие нормы представительства:

Для Государственной Думы - один мандат от равного числа избирателей.

Для Совета Федерации - равное число мандатов от каждого субъекта Федерации.

Речь, разумеется, идёт о прямой процедуре выборов своих представителей в органы власти, о мажоритарной системе. Поскольку прямая система выборов шире, демократичней пропорционального представительства. Не иначе как напрямую только и может осуществить свою волю народ вместе и наравне со всеми. Наконец, мажоритарная система не исключает выдвижения партиями своих представителей в органы власти. Тогда как пропорциональная система исключает процедуру самовыдвижения, выдвижение своих представителей различными общественными объединениями граждан, группой лиц. Не говоря о том, что проходной барьер при пропорциональной системе на самом деле устанавливает диспропорцию при распределении мандатов. Победители получаю голоса аутсайдеров. В конечном же итоге, побеждёнными оказывается подавляющее большинство граждан России. Беспартийные.

Конституция

Российская правовая система, как известно, отстроена на принципах континентального права (романо-германская правовая семья). Я называю такую систему – «системой соподчинённого права». Когда нормы «нижнего порядка» соподчинены, регулируются «нормами верхнего» порядка. Причём, этот принцип соподчинения, иерархии, пронизывает собой как институты, так и отдельные источники права, систему в целом.

В частности, нормативные акты органов местного самоуправления РФ должны соответствовать законам субъектов Федерации РФ. Не говоря об их соответствии нормам более высокого порядка. Законы субъектов Федерации должны соответствовать Федеральным конституционным законам, Кодексам РФ. Те, в свою очередь, и все вместе взятые, должны соответствовать Конституции РФ.

По тому же принципу – соподчинения, устроена и российская Конституция, составными частями которой являются Основы строя, главы 3-8. Притом, последние (нормы нижнего порядка), не только раскрывают содержание Основ строя (главы 1-2). Но и не могут им противоречь (ст. 16 Основ строя). Различия в действенной силе составных частей Конституции РФ также подчёркиваются порядком внесения в них изменений. Он отличный для каждых из двух составных частей Конституции (см. ст. 135; 136).

В Основы строя изменения могут быть внесены не иначе как путём созыва Конституционного Собрания. Тогда как в содержание глав 3-8 Конституции изменения вносятся обычным порядком, предусмотренным для принятия Федеральных Конституционных Законов.

К слову сказать, порядок созыва Конституционного Собрания действующим законодательством до сих пор не регламентирован. Закона, попросту, нет.

Так вот, целью конституционной реформы мною рассматривается ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ приведения в соответствие Основам строя содержание ряда статей глав 3-8.

К основам строя особых претензий нет. То противоречие, которое существует между полномочиями Президента, двусмысленно определёнными ст. 10 и ст.11 (Президент не входит ни в одну из ветвей власти, но осуществляет при этом государственную власть) легко устранимо поправкой в статью 80 п.1 Главы 4. К примеру: «Президент Российской Федерации является Главой федеральных органов исполнительной власти».

Так же «легко», без необходимости созыва Конституционного Собрания, устраняются и другие деформированные элементы конструкции Глав 3-8, «подчинённые» основам строя.

Основам строя, прежде всего, не соответствует:

1. Порядок формирования Парламента РФ (гл. 5) - «представительного» гражданами органа власти.

а) Совет Федерации гражданами не избирается (противоречие основам строя). Более того, он формируется и в противоречие принципа разделения властей, т.е. другой ветвью власти - исполнительной, другим уровнем власти – субъектом Федерации. Притом, что «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст.3 – норма Основ строя).

б) Принцип избрания Думы гражданами РФ, как и в случае с верхней Палатой Парламента, главой 5 Конституции не определён. В силу чего, он может меняться в угоду политической конъюнктуры: и по мажоритарной избирательной системе, и по смешанной (в разных пропорциях), и по пропорциональной избирательной системе. В последнем случае такой порядок, кроме всего прочего, вступает в противоречие с основами строя (ст.19) по «признаку принадлежности к общественным объединениям». Нарушается «равный доступ к государственной службе» (ст.32 – норма Основ строя) граждан РФ.

К слову. Во всех проектах, в том числе и в президентском, обсуждаемых накануне созыва в 1993 году «Конституционного совещания», принцип формирования Парламента был заявлен. В проекте же Конституции, вынесенном на референдум, принцип всеобщего, равного, прямого избирательного права был изъят.
2. Институт «президентства».

Статус Президента определяет его положение вне ветвей власти (по сути, над ними). Между тем, полномочиями Президента опосредованы и исполнительная власть (силовые министерства находятся в его прямом подчинении), и судебная (право представлять и назначать судей), и законодательная (по совокупности влияния).

3. Порядок организации Судебной власти.

Судебная система, прежде всего кадровая политика, опосредована волей Президента. Судьи не избираемы.

4. Федеративное устройство.

Окружное устройство «Федерации», образование которых (округов) не регламентировано действующей Конституцией, унифицирует государственную власть в РФ. В силу чего исполнительная власть субъектов Федерации подпадает в окончательную зависимость от деятельности органов государственной власти Федерации.

Это системные противоречия. Их невозможно преодолеть, не вмешиваясь в саму систему. Косметическим ремонтом, прибегая к помощи федеральных законов, здесь не обойтись. Если раньше эти противоречия можно было объяснить трудностями переходного периода (от тоталитарной модели к демократической), то для реализации демократической модели устройства государства они уже не приемлемы. Более того, вредны. Родовые пятна советского монополизма на распутье демократии сами стали «пожирать», если можно так выразиться, основы демократического устройства.

При этом, трансформация существующей в России модели власти в направлении Парламентской Республики, посредством внесения конституционных поправок, представляется технически сложной, неосуществимой задачей. «Проще» принять новую Конституцию. Поскольку действующая конструкция власти глубоко внедрена в «епархию» Президентской Республики. Вот только легко ли будет созвать Конституционное Собрание в обозримом будущем? Сомневаюсь.

Напротив, изменения Конституции в направлении Президентской Республики возможны в рамках действующего Основного Закона. Если, конечно, это будут комплексные поправки. Что в свою очередь невозможно осуществить силами Парламента с ничтожной легитимностью.

Следовательно, «кто нам мешает, тот нам поможет». Конституционную реформу предлагается начать с совмещения полномочий Президента и Главы Правительства: «Президент – глава федеральных органов исполнительной власти».