Новая Дума: от бешеного принтера к задумчивому компьютеру

Центр содействия законотворчеству фонда ИСЭПИ (Института социально-экономических и политических исследований) подготовилдокладпод названием «Рейтинг законотворцев. Содержательные и партийные тренды первой сессии ГосдумыVIIсозыва», позволяющий проследить любопытные изменения в работе главного органа российской законодательной власти.

Замедление темпов и объёмов законотворчества

Главным статистическим трендом первой сессии Госдумы VII созыва стало замедление объёмов и темпов законотворчества в целом и депутатского – в особенности. Это следствие новых требований ккачеству законопроектной работынового созыва депутатов, представленных спикеромВячеславом Володиным, о чем ранее писал«Колокол России». В частности, недавно председатель ГД предложил каждый законопроект принимать последовательно и обстоятельно в каждом чтении, а не после первого сразу во втором и третьем чтениях, как часто бывало раньше. Доля подобных случаев от общего числа принятых законов составила 50,9%, что лишь ненамного ниже показателя последней сессии Госдумы прошлого созыва, когда депутаты торопились выполнить законодательный план до начала предвыборных партийных съездов (56,9%). В этом году, вероятно, такая практика прекратится.

В докладе отмечается, что депутаты стали авторами около 40% законодательных инициатив, поступивших в нижнюю палату парламента за период с 19 сентября по 21 декабря 2016 года (133 законопроекта, внесённых депутатами самостоятельно или совместно с членами СФ либо региональными заксобраниями, из 330 всего поступивших законопроектов). В прошлом созыве доля депутатских законопроектов обычно составляла около половины или больше: так, осенью 2015 года депутаты подготовили 350 законопроектов из 714 внесённых (49%), в заключительную предвыборную сессию весной 2016 года – 471 законопроект из 880 (53,5%).

Соответственно, уменьшилось и количество документов любого авторства, которые были приняты хотя бы в одном из чтений на осенних заседаниях. Если в первом полугодии 2016 года депутаты одобрили в любом из чтений 294 законопроекта от всех субъектов права законодательной инициативы, то теперь этот показатель снизился на треть и составил 189 законопроектов.

Первые итоги работы Госдумы нового созыва показывают, что парламентарии из разных фракций в целом поддержали линию на более тщательную проработку своих законодательных инициатив, их предварительное обсуждение на площадке фракций – вместо стремления только к количественным показателям активности и подчас злоупотребления правом закинициативы в PR-целях.

Таким образом, жесткие дисциплинарные меры Володина, значительное обновление и интеллектуализация депутатского состава сделали свое дело – «бешеный принтер», как журналисты окрестили процесс штамповки малообсуждаемых и зачастую непопулярных в народе законов, встал и задумался. Парламентарии теперь готовят законопроекты тщательнее и подробно обсуждают их во фракциях и в профильных комитетах, после чего многие из них заворачиваются уже на раннем этапе. Отсюда и такая статистика.

Из-за детального рассмотрения законы принимаются в целом медленнее, их принимается меньше количественно за те же временные рамки. При этом правительственные законопроекты, как и президентские, по традиции имеют приоритетный характер и рассматриваются в первую очередь, а инициативы самих депутатов находятся во второй очереди обсуждения и в условиях возросшей продолжительности парламентских слушаний чаще переносятся на следующие заседания из-за нехватки времени.

На замедлении темпов законотворчества также сказалось выстраивание«Единой Россией», доминирующей в Думе, практики регулярных заседаний фракции с участием премьер-министра, ключевых министров и их замов. Новый формат, как и более тесная работа обновлённых комитетов Госдумы с профильными регуляторами, может облегчить депутатам правящей партии включение собственных инициатив в текст правительственных законопроектов ещё на стадии их разработки или уточнения ко 2-му чтению.

Законодательную инициативу перехватывает правительство

Но есть на этом фоне и тревожная тенденция – исполнительная власть потихонечку становится главным законотворцем в стране. Так, в первую сессию Госдумы VII созыва в числе ПРИНЯТЫХ законопроектов хотя бы в одном из чтений резко выросла доля правительственных инициатив (с 41% до 71%), а доля принятых депутатских законопроектов снизилась с рекордных 46% в предвыборную сессию до 17%.

Из 189 законопроектов, принятых за сессию хотя бы в одном из чтений, доля правительственных составила аж 134 законопроекта. Это почти вдвое выше последних показателей Госдумы прошлого созыва: перед выборами только 41% принятых в любом из чтений законопроектов (121 инициатива) был внесён правительством РФ. Стоит также отметить, что перед последними выборами в Госдуму исполнительная власть уступала парламентариям авторство социально-экономических законопроектов, подготовленных ведомствами (их доля составляла 46%), но сейчас явно просматривается обратный тренд.

Примерно на таком же уровне находится и количественный депутатский вклад в поправки 2-го чтения к двум ключевым бюджетным законопроектам – о корректировке бюджета текущего 2016 года и о проекте бюджета на 2017-2019 гг. Среди принятых и учтённых поправок в бюджет-2016 доля депутатских инициатив составила почти 21% (14 из 67 поправок, утверждённых во 2-м чтении). Результативных поправок депутатов в проект бюджета на 2017-2019 гг. оказалось 23% (70 из 304 поправок, учтённых во 2-м чтении).

Доля принятых законопроектов в любом из чтений по субъектам права законодательной инициативы (без международных договоров)

Пока еще сложно утверждать, что это – новая тенденция или специфика стартовой сессии. Точнее мы поймем это в весеннюю сессию 2017 года, которая будет «первой полноценной» для новой Думы. Однако такой дисбаланс по доле принимаемых законопроектов, в любом случае, не может не вызывать беспокойство. Все-таки законодательная власть должна оставаться главным законодателем, а если ее на этом поприще потеснит правительство, норовящее убрать все соцгарантии и проводящее экономическую политикуявно не в интересах народа, тогда – жди беды. Нельзя же просто взять и проигнорировать пресловутое разделение полномочий между властями – главную «фишку» российской так называемой «суверенной демократии»?

Незакрытые слабые места

В ходе первой сессии депутатам нового созыва не удалось полностью избавиться от сложившейся в прошлые годы практики существенного изменения концепции законопроектов во 2-м чтении, как правило, вследствие ведомственного лоббизма в последние пленарные дни сессии.

В отдельных случаях можно говорить о полном изменении смысла законопроекта, одобренного в 1-м чтении, либо о недостаточном соблюдении процедур сбора отзывов и заключений на принципиально новые поправки 2-го чтения.

Наконец, пока не приостановлен процесс «скрытых» изменений статей различных кодексов через законопроекты. Задачам повышения качества нормотворческой деятельности напрямую посвящено 7 новых законопроектов президента РФ, депутатов и сенаторов. Из них вступили в силу только защищённый порядок корректировки норм Гражданского кодекса и президентский закон о новом типе постановлений КС РФ. Ключевой, по экспертной оценке, для повышения прозрачности и предсказуемости законодательного процесса законопроект о защищённом порядке корректировки КоАП РФ был перенесён на 2017 год, хотя негативная практика «скрытых» изменений норм КоАП РФ продолжилась и в Госдуме VII созыва.

Демократический централизм как принцип новой системы Госдумы

В первой поствыборной сессии вполне ожидаемо отмечается рост доли консенсусного голосования, объединяющего все фракции. В ходе 1-х чтений показатель консенсусного голосования осенью-2016 удержался на прежнем уровне около 62%. А в ходе 2-х чтений консолидированная поддержка законопроектов встречается уже вдвое чаще, чем перед выборами – 55,5% принятых законопроектов (раньше этот показатель чаще всего не превышал 40%). Из 26 социально-экономических законов «бюджетного пакета» почти треть (31%) была принята консенсусным голосованием либо голосами трёх парламентских фракций из четырёх.

Не реализовались опасения того, что вследствие появления у «Единой России» конституционного «супербольшинства» (343 мандата) и необходимости для оппозиции реабилитироваться в глазах собственного избирателя в Госдуме VII созыва начнёт ослабевать практика консенсусного голосования всех думских фракций. Наоборот, по итогам осенней сессии Госдумы отмечается рост доли консенсусных законопроектов, за которые голосуют все фракции, включая иКПРФ. Хотя после неудачных для компартии выборов на программном октябрьском Пленуме ЦК КПРФ широко дебатировался вопрос о необходимости перейти к более оппозиционной работе в стенах парламента и чаще задействовать думскую трибуну для демонстрации критической позиции.

В докладе Фонда ИСЭПИ отмечается, что предложения оппозиции стали больше учитываться в ходе комитетской и законотворческой работы, и что имеет место совместное отстаивание фракциями интересов избирателей перед исполнительной властью, несмотря на получение «Единой Россией» конституционного «супербольшинства». Это следствие нового тренда, так же предложенного Володиным – на всестороннее и дискуссионное обсуждение законопроектов. Оппозиции дается больше, чем прежде возможности высказывать свою точку зрения и предложения.

Неслучайно в докладе говорится, что консолидированное протестное голосование КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» было зафиксировано только против 7 бюджетных законопроектов в 1-м чтении (27%) - и лишь против 1 законопроекта в решающем 2-м чтении (4%). Наиболее конфликтной бюджетной инициативой оказалось решение правительства РФ снова отложить повышенные выплаты неработающим сельским пенсионерам с сельским стажем более 30 лет, даже несмотря на то, что «Единая Россия» во 2-м чтении обязала кабинет министров представить меры по поддержке таких пенсионеров по экономическим результатам первой половины 2017 года (например, о единовременной компенсационной выплате).

В результате самой «бескомпромиссной» фракцией в голосовании по «бюджетному пакету» стала даже не КПРФ, а«Справедливая Россия». У «эсеров» выше доля протестного голосования по «бюджетному пакету» (по 54% в каждом из основных чтений, «против» 14 законов из 26) и наименьший уровень поддержки бюджетных законов (около 23%, «за» только 6 законов). Коммунисты же в 1-х чтениях опротестовали 11 законов (42%), а во 2-х чтениях баланс голосования «за» (около 35% законов) и «против» (32%) у КПРФ и вовсе оказался положительным.

Эксперты Фонда ИСЭПИ добавляют, что такой расклад голосований коррелирует с особенностями позиционирования двух левых партий в течение предвыборной кампании: именно «справедливороссы» вели наиболее агрессивную кампанию критики в адрес исполнительной власти и «Единой России», широко апеллируя к проблематике социальной справедливости.

В целом в России наблюдается формирование нового демократического централизма политической системы, где «супербольшинство» у незыблемой партии власти, при этом другие партии, став частью системы, перестают быть оппозиционными в классическом смысле слова, а встраиваются в своеобразную коалицию, в которой позволительны дискуссии и лоббирование своей позиции.

Но при этом работают главные элементы демократического централизма: подчинение меньшинства большинству, дисциплина и ориентация на центр – президентскую власть. Если в Советском Союзе применялся коммунистический принцип демократического централизма, то в этом созыве Госдумы формируется демцентрализм по новому принципу – национально-государственному. Более отчетливо сформировалась структура народовластия: народ – парламент – президент (исполнительная власть). В этой структуре парламент становится именно представительским органом, который представляет своих избирателей (народ) во власти. До этого депутаты представляли большей частью кого-угодно – олигархов, верхушку партии власти, финансово-промышленные группы и прочие группы влияния – но только не народ. Таков тренд, заданный новым руководством Госдумы.

Если система будет работать правильно в новом заданном формате, то у Госдумы должно возникнуть больше противоречий с правительством. Хотя бы потому, что, исходя из настроения народа, его представители должны занимать государственно-патриотическую позицию и ориентироваться на выполнение социальных нужд. Тогда как правительство занимает буржуазно-либеральную позицию и ориентируется на удовлетворение интересов финансовых кругов и олигархии топливно-энергетического комплекса.

Поэтому исполнительная власть ни в коем случае не должна оставаться главным законотворцем и лоббистом собственных бюджетных интересов. Законодательная инициатива должна полностью быть в руках депутатов. Пойдет ли Госдума на столь радикальный шаг, сложно сказать. Но она просто обязана ликвидировать противоречие, когда народ поддерживает президента, а правительство – финансово-промышленных компрадоров, которые проводят антинародный курс. Это противоречие на основе нового демократического централизма должно быть ликвидировано до новых президентских выборов.

Иван Ваганов