Итоговая Резолюция Конференции " Основной Мониторинг Развития Правового Государства"

В последнее время в научных и политических кругах заметно оживились дискуссии о роли государства в дальнейшем развитии общества, о типе государства, которое в наибольшей степени отвечает российским традициям и современным условиям. Повышается интерес и к современным концепциям социального государства, которые существенно отличаются от традиционных либеральных и марксистских воззрений на сущность и формы государственно-обществен-ного устройства. Активизировало научный поиск и принятие по инициативе Президента РФ В. В. Путина общенациональных проектов развития образования, здравоохранения, агропромышленного и жилищного комплексов страны.

Как известно, идеи пра­вового государства складывались исторически на протяжении многих веков в контексте разработки теории права и государственного строительства. Многие из них были сформулированы еще в древности. А вот концептуально-научные представления о социальном государстве сложились относительно недавно. Ее разработкой занимались и сегодня занимаются многие социологи и экономисты, историки и юристы, социальные психологи и этики. Только в нашей стране по этой проблематике опубликовано более трехсот научных работ, издано несколько монографий и учебных пособий, проводятся научно-практические конференции и «круглые столы».

Практически все ученые согласны, что в нашей стране формирование социального государства только начинается, причем проходит трудно и весьма противоречиво. И, с нашей точки зрения, объясняется это целым рядом причин. Их истоки кроются в том, что:

1) идеи правового социального госу­дарства, которые давно стали важнейшей характеристикой западной ци­вилизации, никогда не занимали достойного ме­ста в социально-политических и правовых доктринах Рос­сии, а потому не могли стать целью социального разви­тия;

2) специфика России, в отличие от Запада, состоит в том, что задача формирования социальной госу­дарственности возникла не на фундаменте государственности, основанной на праве, а в обстановке очередного системного кризиса российского общества, глубокого социального расслоения общества и углубляющейся пропасти между бедными и богатыми, массового правового нигилизма, пренебрежительного отношения к правам и свободам человека;

3) подавляющее большинство россиян, согласно оценкам социологов, никогда не считало и сегодня не считает свою страну пра­вовым государством, т.е. государством, подчинен­ным праву, ограничивающим себя правом, при­знающим его приоритетность над политикой, видящим свое предназначение в служении чело­веку и его интересам. Между тем только такое государство может быть социальным.

Правовым и социальным государство нельзя провозгла­сить. Даже конституционного закрепления его принципов недостаточно. Формирование правово­го социального государства — это длительный исторический процесс, который может ус­пешно развиваться лишь при наличии соответ­ствующих условий — высокого уровня экономики и культуры, соответствующего духовно-нравственного потенциала общества.

Далеко не все эти условия реально существу­ют в современной России, право у нас по-прежнему не стало предметом серьезной защиты со стороны государства, не является его непререкаемой ценностью. Чаще всего оно ассоциируется либо со свободой выбора индивида, либо только с принуждением. Не считая свою страну правовым государ­ством, большинство граждан в качестве первоочередных мер для выхода страны из сложившейся ситуации предлага­ет «проявить политическую волю», «отобрать и поделить», «навести порядок», «привлечь к ответственности». Россиянам, похоже, ближе и понятнее система авторитар­ной и даже диктаторской псевдоправовой формы государственного правления, чем демократическая социально-право-вая система государственного устройства. Сложившиеся стереотипы и представления советских времен преодолеваются с большим трудом, когда важнейшими средствами и экономической базой достижения законности и социальной справедливости считались общенародная собственность, практически тотальное огосударствление производства (в том числе колхозно-коопе-ративного) и преимущественно уравнительное распределение имеющихся благ.

Но это, так сказать, на обыденном уровне. Ученым и серьезным политикам давно понятно, что понятия «социальное государство» и «правовое государство» находятся в неразрывной диалектической взаимозависимости. С одной стороны, они находятся в единстве — нет и быть не может социального государства вне правовой государственности, равно как и правовое государство может существовать только в условиях высокоразвитого гражданского общества, динамично развивающейся рыночной экономики и социального государства.

С другой стороны, они представляют собой своего рода противоположности: если сущностным содержанием правового государства является защита прав и свобод человека от ограничений и опеки со стороны государства, то социальное государство, напротив, предполагает активные усилия государства в направлении обеспечения права человека на достойное существование. Для «правового государства» главное — защита граждан от излишнего вмешательства государства, для «социального» же, наоборот, главное — защита социально-экономических и культурных прав и свобод граждан силами государства. Социальное государство, признавая необходимость государственного перераспределения значительной доли доходов в пользу малоимущих слоев, главный акцент делает на развитии производства и увеличении общественных ресурсов, позволяющих постоянно повышать и во многом гарантировать достойный жизненный уровень всех граждан.

Правовое государство — это реальное воплощение принципов законности и идей социальной справедливости. Главное для правового государства — законность; стремление оградить человека от произвола и мелочной опеки со стороны государства; гарантировать индивидуальную свободу и основополагающие права личности.

Фундаментальную философскую концепцию правового государства в свое время представил И. Кант. Главные его идеи: человек — абсолютная ценность, никто не имеет права использовать его как орудие или средство для исполнения каких-то собственных, даже самых благородных целей; закон — априорен и абсолютен; все, что ограничивает произвол — это право и мораль; общеобязательный, принудительный характер право приобретает благодаря государству и только государству; цель государства — торжество права и закона, поэтому исполнительная власть должна быть подчинена законодательной; право имеет три составляющих: естественное право как система очевидных истин; положительное право, созданное законодателем; справедливость.

Основные признаки правового государства современная наука определяет следующим образом:

— наличие развитого гражданского общества, т.е. сознательных и обладающих высокой правовой культурой и высоким правосознанием граждан. Именно в таком обществе люди соблюдают законы и добиваются того, чтобы их соблюдало и гарантировало государство;

— суверенитет народа — народ является высшим источником и первоосновой власти, государство лишь представляет и отстаивает его интересы;

— всеобщность права и верховенство закона, нормативное (законодательное) регулирование общественных отношений преимущественно на строгой правовой основе. Отсюда верховенство конституции и правовых законов, гарантирующих свободу в соответствии с принципом «все, что не запрещено законом, разрешено» и ограничивающих государство принципом «государству запрещено все, что не разрешено законом»;

— соответствие внутреннего законодательства принципам и нормам международного права;

— приоритет прав и свобод личности и ее свободное развитие. Правовое государство исходит из того, что чрезмерное вмешательство власти в жизнь общества неизбежно превращает его в деспотическое;

— последовательное проведение в жизнь принципа разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную (по горизонтали), а в федеративном государстве — на власть федерального центра и власть субъектов федерации (по вертикали);

— самостоятельность и независимость судебной власти — именно она следит за тем, чтобы две другие ветви в своих действиях следовали закону. Независимый суд призван защищать примат права, которое обладает всеобщностью, распространяет­ся в равной мере на государственные и обществен­ные институты, на все физические и юридические лица;

— взаимная ответственность и доверие государства и человека. Эти отношения строятся не только на формально-нормативной основе, но и на не менее прочной основе морально-этических обязательств друг перед другом: государство создает необходимые правовые условия для честной жизни и плодотворного труда человека, человек, в свою очередь, добросовестно исполняет нормативно закрепленные предписания — соблюдает законы, платит налоги, бережет памятники истории и культуры, охраняет природу, заботится о детях и нетрудоспособных родителях, защищает Отечество.

Таким образом, правовое государство — это особая форма организации политической власти, характеризующаяся верховенством закона и легитимностью власти, высоким престижем и эффективностью права, гарантирующими правовую защищенность личности и беспрепятственное использование ею демократических прав и свобод в своих законных интересах.

Несколько по иному обстоит дело с социальным государством. Социальное государство также реализует свои полномочия в форме правовой государственности, однако идет значительно дальше по пути гуманизации общественных отношений — стре­мится расширить права личности за счет усиления их социально-экономического блока. И, самое главное, стремится наполнить правовые нормы более справедливым, социально ориентированным содержанием. Социальным называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан и их социальной защищенности1. Социальное государство — это своего рода механизм согласования интересов различных уровней и различных субъектов общественных отношений, гармонизации свободы, социальной ответственности и социальной справедливости на правовой основе. Социальное государство, пишет профессор Б. С. Эбзеев, — это фактор общественного благополучия, основывающийся на принципах социального равенства, солидарности и взаимной ответственности членов общества. Конституционное же закрепление социальности государства означает возложение на государство общесоциальной функции, заботы властей о благе всех граждан и распределении материальных тягот пропорционально их экономическому потенциалу2.

В основе обеих этих моделей (правовой и социальной) лежат единые объективные основания и предпосылки: экономической основой является многоукладная рыночная социально ориентированная экологическая экономика, в условиях которой свободное предпринимательство сочетается с определенным (на макроуровне) государственным регулированием хозяйственного развития по принципу «свобода — насколько возможно, планирование — насколько необходимо»; социальная основа — развитое гражданское общество, способное защитить человека от произвола властей; политическая основа — демократия, народный суверенитет, высокая политико-правовая культура граждан, развитое чувство ответственности, законопослушности, общественной солидарности; политический и идеологический плюрализм при относительном согласии основных политических сил о необходимом наборе социальных программ. Достижение консенсуса на политическом уровне позволяет сохранить преемственность социальной политики в случае прихода к власти других политических партий; нравственная основа — равенство всех перед законом, свобода личности, уважение чести и достоинства человека, гуманизм и социальная справедливость.

В отличие от советского патерналистского государства, которое стремилось в принудительном порядке установить минимальную планку благополучия всех с помощью покровительства, благотворительности и, главное, — жесткого контроля и уравнительного распределения благ, социальное государство ори­ентируется на обеспечение каждому достойных условий жизни в результате повышения эффективности произ­водства, развития личной инициативы, повышения ответственности каждого за свою судьбу.

В наши дни ученые-государствоведы стремятся найти меру оптимального сочетания принципов правового и социального государства. При этом сторонники консервативно-либеральных моделей обычно больший акцент делают на правовом, а идеологи социал-демократии — на социальном принципе. При этом все едины в главном — в том, что «такое государство не только обеспечивает достойные условия жизни», но и делает акцент на том, что «человек сам должен заботиться о себе и своей семье»1.

Немало пишется также и о неолиберальной, так называемой субсидиарной модели государства.

Именно на такую модель, как нам представляется, ориентирована подготовленная Центром стратегических разработок «Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года». В указанном документе от имени Правительства РФ прямо формулируется задача перехода «от патерналистской к субсидиарной модели государства»2, т.е. к модели, в рамках которой социальная политика не подменяет, а лишь в ограниченных масштабах дополняет усилия человека в его стремлении обеспечить достойный уровень своей жизни. Объединяющей особенностью документа является его нацеленность на централизацию финансовой, политической и правовой власти в стране при одновременном сокращении социальных функций государства, что, по мнению юристов Совета Федерации, вступает в противоречие с конституционным определением России как социального государства3.

Последствиями перехода к такой модели социального государственного устройства вероятнее всего будут: а) сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, замена льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу, на адресные выплаты наиболее нуждающимся при их существенном сокращении; б) диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора, что предполагает равноправный доступ к государственному финансированию для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги; развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют соответствующие предпосылки;
в) постепенное разгосударствление учреждений бюджетной сети, предоставляющих социальные услуги, и переход к их финансированию на принципах государственного социального заказа; г) расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление; д) объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе на основе механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан; е) увеличение дифференциации пенсий при поэтапном увеличении пенсионного возраста; ж) уменьшение объемов стационарной медицинской помощи, оказываемой при плановой госпитализации.

Анализируя эти модели (правового, социального и субсидиарного) государства, нельзя абстрагироваться от того, что провозглашенные правовым го­сударством индивидуальных свобод и невмешательства государства в дела гражданского общества, не препятствовали монополизации эконо­мики и ее периодическим кризисам, обострению социального неравенства и классовых столкновений. Глубокое фактическое неравенство людей обесценивает юридическое равноправие, превращает использование конституционных прав в привилегию имущих слоев. В этом скрыта одна из главных слабостей правового государства. Изменить ситуацию можно, в том числе путем реализации идей субсидиарного государства.

Но, с нашей точки зрения, только социальное государство может быть серьезным ответом на социальное несовершенство право­вого государства в его ли­беральном варианте, причем не в духе субсидиарности и декларативных заявлений об обеспечении «максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств», «всеобщей доступ­ности и общественно приемлемого ка­чества базовых социальных благ», «экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте», «высокого качества и возможностей широкого выбора населением предос­тавляемых социальных благ и услуг»1.

Ничего в принципе не меняет даже понимание субсидиарности, как «принципа, согласно которому права и интересы индивида, малой группы, первичных социальных общностей имеют приоритет перед правами и интересами более высокого порядка, в том числе государства»2. Социальное государство это нечто иное. Это государство, которое стремится к гарантированному обеспе­чению населению страны достойных условий суще­ствования, реальной социальной защищенности и реальному вовлечению каждого к управлению производством3. Основу планов и программ такого государства составляют не политические декларации, а конкретные социальные показатели, критерии, стандарты и индикаторы, ориентированные в конечном итоге на такой интегрированный показатель, как «уровень жизни человека», который создает и гарантирует, как это закреплено в ст. 7 Конституции РФ, необходимые условия для достойной жизни и свободного развития человека, всесторонней самореализации творческого потенциала каждого.

Иными словами, социальное государство — это государство, для которого высшей ценностью является человек, его жизнь и личное достоинство; внутренняя и внешняя политика которого направлена на защиту не только общенациональных, региональных, корпоративных и групповых интересов, а, прежде всего, на защиту прав, свобод и законных интересов человека; каждое управленческое решение которого носит правовой характер; которое обеспечивает социальную ориентированность не только государственного, но и частного сектора экономики; которое проводит активную социальную политику; которое основано на взаимной социальной ответственности власти, общества и гражданина; которое заботится об экологической безопасности жизни человека; которое нетерпимо к бюрократизму, коррупции и иным теневым отношениям; которое заботится о развитии гражданского общества, об авторитете каждого его института.

Эффективность социального государства находится в прямой зависимости от целого ряда факторов финансово-материального, интеллектуально-кадрового, нормативно-правового, информационного и духовно-нравственного характера. Среди них в первую очередь выделяют: уровень экономического развития страны и темпы научно-технического и экономического роста; согласие основных политических сил относительно набора социальных программ, реализуемых государством; развитое чувство общественной солидарности, ответственности и законопослушности граждан, их правовая и нравственная культура.

Принятие национальных социальных проектов и руководство Президентом страны процессом их реализации, проводимая государством бюджетная, налоговая и ценовая политика, правовое, инвестиционное и кредитно-де-нежное регулирование экономических отношений, политическая, административная и судебные реформы в стратегическом плане как раз и направлены на то, чтобы содействовать решению главной задачи — обеспечить устойчивое по­вышение благосостояния народа. А значит, противостоять чиновничьему произволу, коррупции, разграблению национальных богатств, организованной преступности и другим антиобщественным проявлениям. Без этого стать социальным и правовым государство не может в принципе.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что эффективное взаимодействие правового и социального государства возможно только на основе определенных принципов, которые в конечном итоге являются неотъемлемыми ценностями как для одного, так и другого типа:

1) принцип законности — режим соблюдения норм права всеми субъектами общественных отношений, метод перевода «писаного» права в реальное право, форма гарантии реализации прав, свобод и законных интересов человека и общества в целом;

2) принцип свободы, под которой понимается право человека быть свободным в определении своей судьбы, свободным от политического, административного и экономического принуждения, а также гарантированность законом возможности развивать индивидуальные способности, активно участвовать в общественной и политической жизни. Свобода — это освобождение человека от страха унизительной зависимости от нищеты, бедности, унижений. Свобода — это умение соотносить свою волю и интересы с волей и интересами других;

3) принцип солидарности как основное условие выживания человеческого общества. Согласие, сочувствие, взаимоуважение образуют основу солидарности. Только в солидарном обществе может быть воплощен принцип социальной справедливости и достигнуто равноправие людей. В солидарности, взаимодействии между гражданами и общественными группами — залог достижения всеобщего благосостояния и благосостояния каждого человека. Вот почему построить правовое социальное государство можно лишь на основе компромисса интересов различных социальных, национальных, политических, религиозных и иных социальных групп;

4) принцип равенства — равенство субъектов правовых отношений перед законом. Каждый имеет право на достойные условия жизни независимо от происхождения, социальной, этнической, религиозной, партийной и половой принадлежности. Равенство — это равные возможности для проявления своей индивидуальности, равные юридические условия для самореализации;

5) принцип приоритетности права, который трактуется не как воля какой-то партии или какого-то класса, возведенная в закон, а как выражение общественных интересов в законах, которые служат благосостоянию граждан и общества в целом.

Для того что­бы стать социальным государством, российскому обществу предсто­ит решить немало чрезвычайно сложных про­блем, в том числе таких, как формирование граж­данского общества, «выращивание» среднего класса, становление цивилизованной системы социального партнерства, резкое усиление «инвестиций в человека». На первом же этапе надо реализовать приоритетные национальные программы в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и агропромышленного комплекса, которые предметно обсуждались на встрече Президента РФ с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного Совета 5 сентября 2005 г. 

Но в первую очередь России нужно стать правовым государ­ством — только на прочном правовом фундамен­те может формироваться и функционировать со­циальное государство. Уже сегодня следует задуматься о признании и юридическом закреплении целого ряда новых социальных прав человека и гражданина: право в области доступа к ценностям культуры, право на гражданскую позицию в экологической сфере, право на жизнь, здоровье и участие детей в общественной жизни, право на образование всю жизнь, право на доступ к средствам массовой информации и новым информационным технологиям, право на сохранение национально-культурного своеобразия и др. Мы поддерживаем предложение о том, что все принимаемые законы, указы, постановления и другие государственные управленческие решения в обязательном порядке должны проходить независимую общественно-научную экспертизу на предмет их социальности. Эту работу могли бы выполнять многие негосударственные организации, в том числе создаваемые ныне общественные палаты.

По-прежнему важным остается законодательное закрепление государственных социальных стандартов при параллельном усилении ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, руководителей и иных должностных лиц за игнорирование, нарушение или невыполнение этих стандартов.

В заключение еще раз подчеркнем, что социальное правовое государство — это своего рода идеал, реализовать который на практике в полной мере невозможно. И никто перед собой такую задачу не ставит. Даже самая развитая система социального правового государства не лишена определенных недостатков. Она, скажем, принудительным путем лишает граждан значительной части их имущества или имущественных прав с последующей передачей их другим гражданам (в частности, путем налогообложения). Можно согласиться выводом некоторых ученых, что институт льгот, всякого рода выплат и бесплатных пособий по бедности стимулирует значительную прослойку людей к тому, чтобы стать постоянными бедными на государственном содержании. Социальному государству свойственна тенденция к увеличению численности получателей пособий и росту суммарных выплат, т.е. к отвлечению постоянно возрастающего количества людей и ресурсов от производительной деятельности к непроизводительному потреблению. Рано или поздно наступает момент, когда государство не в состоянии удовлетворять и гарантировать растущие социальные запросы.

Есть и другие сложности, абстрагироваться от которых невозможно. Тем не менее, это не означает, что наша страна должна отказаться от построения социального государства. Понятно, что нынешняя Россия — еще не социальное государ­ство. И таковым не станет до тех пор, пока не избавится от массовой безработицы, запредельного имущественного и социаль­ного расслоения людей, пока не победит коррупцию, бюрократизм, социальное высокомерие бизнеса и безответственность чиновника.