Кто главнее - капитан порта или российское государство?

В законодательстве Российской Федерации, касающемся портового контроля, царит неразбериха.

Поэтому контроль морских судов в рамках государственного портового контроля в морских портах России осуществляется с грубыми нарушениями международных договоров Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, и законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании.

Принцип законности является конституционным принципом, определяющим действия всех органов государственной власти и должностных лиц (ч.2 ст.15 Конституции Российской Федерации).

В связи с этим, государственные органы и должностные лица вправе осуществлять свои полномочия в отношении граждан и юридических лиц только на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации.

По общему правилу, порядок организации и осуществления государственного контроля на всей территории Российской Федерации устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом Российской Федерации.

В морских пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации функции государственного контроля осуществляют должностные лица таможенных, санитарных, ветеринарных властей, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанные должностные лица являются федеральными государственными гражданскими служащими.

Например, в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы (утверждён Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574) внесены следующие должности таможенных органов: главный государственный таможенный инспектор, старший государственный таможенный инспектор, государственный таможенный инспектор.

Порядок осуществления государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации установлен Правительством Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 20.11.2008 № 872).

В силу Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ РФ), функции государственного портового контроля возложены на капитана морского порта как должностное лицо.

В соответствии со ст. 79 КТМ РФ, контроль за судами в морском порту, проведение контрольных осмотров (инспекций) морских судов вправе осуществлять только капитан морского порта.

Он не вправе делегировать свои полномочия по контролю за судами, возложенными на него КТМ РФ, иным работникам Службы капитана порта (своим подчинённым). На самом деле, контроль за судами в рамках государственного портового контроля в морских портах Российской Федерации осуществляют не капитаны морских портов, а работники Служб капитанов портов.

Должности этих проверяющих называются, как правило, «старший государственный инспектор по контролю за судами».

Таких должностей нет ни в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, ни в Общероссийском классификаторе профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОК 016-94).

Статус «государственный» этим контролёрам, в нарушение законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе, присваивают капитаны морских портов.

В силу ст. 8 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (от 27.07.2004 № 79-ФЗ), должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или Указом Президента Российской Федерации в целях обеспечения исполнений полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

В нарушение упомянутого федерального закона, капитан морского порта Мурманск включил в штатное расписание ФГУ «Администрация морского порта Мурманск» 14 должностей государственной гражданской службы (6 должностей в отделе контроля судов и 8 должностей в Морской квалификационной комиссии).

В филиале Витино, в штатном расписании числятся 5 старших «государственных» инспекторов по контролю за судами и 1 главный «государственный» инспектор по контролю за судами.

Представляется, что делегируя полномочия по контролю за судами своим подчинённым, капитаны морских портов руководствуются Общими правилами плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним (далее - Общие правила).
Действительно, согласно п. 59 Общих правил осмотр судна осуществляется капитаном морского порта либо уполномоченным им должностным лицом.

Правда, кто подразумевается под этим должностным лицом, в Общих правилах не указано.

Тем самым, капитанам морских портов, в данном случае, предоставлено недопустимое усмотрение.

Между должностным лицом, осуществляющим контроль судна и капитаном судна, подразумеваются отношения на уровне власти-подчинения, характерные для административных правоотношений.

В силу ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
(КоАП РФ) под должностным лицом следует понимать лицо, осуществляющее в соответствии со специальными полномочиями, функции представителя власти и наделённое в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

В соответствии с КТМ РФ, таким должностным лицом, имеющим законное право на осуществление контроля за судами в морском порту, является капитан морского порта.

Возможность делегирования должностным лицом своих законных полномочий иным лицам, в том числе по доверенности, в административном праве Российской Федерации не предусмотрена.

Главными инструментами, регулирующими на международном уровне Институт контроля судов от имени государства порта, являются разработанные под эгидой Международной морской организации (IМО) следующие международные конвенции: Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. ( СОЛАС 74 ), Международная конвенция о грузовой марке 1966 г. (КГМ-66), Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. (МАРПОЛ 73/78), Международная конвенция о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 г. (ПДНВ 78/95), Международная конвенция по обмеру судов 1969 г. (Тоннаж-69).

Все эти межправительственные международные договоры содержат специальные положения о контроле судов в морских портах государств-участников.

Российская Федерация является участником всех упомянутых международных конвенций, она приняла на себя обязательства по контролю иностранных судов в своих морских портах надлежащим образом уполномоченными должностными лицами.

Во всех указанных выше международных конвенциях содержится требование: контроль иностранных судов в морских портах государств-участников должен проводиться должностными лицами, уполномоченными Правительствами этих государств.

Так, в п. (1) ст. 12 Международной конвенции по обмеру судов 1969 года изложены следующие требования: «Судно, плавающее под флагом государства, правительство которого является Договаривающимся Правительством, подлежит в портах других Договаривающихся Правительств проверке, осуществляемой должностными лицами, надлежащим образом уполномоченными этими Правительствами».

«Государственные» инспекторы по контролю (работники Служб капитанов портов) такой специальной компетенцией Правительством Российской Федерации не наделены и не вправе самостоятельно осуществлять контроль морских судов в рамках государственного портового контроля в морских портах Российской Федерации.

Согласно ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, международные конвенции, принятые под эгидой IМО, являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Нормы этих международных соглашений обладают приоритетом применения по отношению к Общим правилам, устанавливающим иные требования в отношении правового статуса должностных лиц, осуществляющих контроль морских судов в рамках государственного портового контроля в морских портах Российской Федерации. Нормы межправительственных международных договоров обладают приоритетом применения и по отношению к Парижскому, Токийскому и Черноморскому меморандумам. Это межведомственные международные договоры.

«Государственные» инспекторы по контролю (работники Служб капитанов портов), осуществляющие контроль иностранных судов в морских портах Российской Федерации, имеют на руках пластиковые карточки-удостоверения, подписанные должностным лицом центрального аппарата Госморречнадзора России. В этих удостоверениях указано, что данное лицо уполномочено от имени Российской Федерации осуществлять контроль судов в рамках государственного портового контроля в морских портах России.

Я не нашёл нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, согласно которому Госморрречнадзор России уполномочен выдавать работникам Служб капитанов морских портов подобные удостоверения.

Капитаны морских портов, работники Служб капитанов портов активно используют в своей работе различные резолюции Международной морской организации (IМО) в качестве руководящих нормативных документов.

Например, при контроле иностранных судов в морских портах «государственные» инспекторы руководствуются Резолюцией А.1052(27) «Процедуры контроля судов государством порта» как нормативным руководящим документом. Это не правильно. Резолюции IМО обязательной юридической силы не имеют. Они носят характер рекомендаций. Только после признания за ними Правительством Российской Федерации юридической силы, эти резолюции становятся нормами международного права.

До настоящего времени в Российской Федерации отсутствует внятный порядок осуществления имплементации резолюций Международной морской организации.

Считаю необходимым затронуть вопрос о квалификации должностных лиц, осуществляющих контроль судов в рамках государственного портового контроля в морских портах Российской Федерации.

Знаю, например, что в Службе капитана морского порта Мурманск есть опытные и квалифицированные работники, которые обладают необходимыми навыками по проведению контроля судов в рамках государственного портового контроля.

В то же время, в морском порту Витино, в который заходят под погрузку бензина крупнотоннажные морские танкеры и работают атомные ледоколы, ни капитан морского порта, ни его заместитель не имеют никакого опыта по осуществлению контроля за такими судами. Оба - бывшие капитаны рыболовных судов. Вчера они ловили мойву, а сегодня (в 2010 году) Руководитель Росморречфлота уполномочил их осуществлять государственный портовый контроль в морском порту, принимающем такие потенциально опасные суда.

Считаю, что для инспекции крупнотоннажного морского танкера на борт должен подниматься инспектор-специалист по проверке танкеров, а не капитан с опытом работы на рыболовном судне.

По опыту знаю, чтобы стать квалифицированным должностным лицом по контролю судов в рамках государственного портового контроля, нужен опыт практической работы в этой области не менее трёх лет и соответствующая теоретическая подготовка.

Сегодня достаточно капитану с рыболовного судна пройти недельные курсы - и он уже должностное лицо, уполномоченное проверять в морских портах Российской Федерации любые типы судов, без каких-либо ограничений.

Федеральное агентство морского и речного транспорта, руководитель которого назначает на должность капитанов морских портов, не является компетентным федеральным органом исполнительной власти в области государственного портового контроля.
Согласно Положению о Росморречфлоте, Федеральное агентство морского и речного транспорта не вправе осуществлять функции по контролю и надзору. Однако осуществляет.

Распоряжением Росморречфлота от 01.10.2008 № АД-183-р создан Экспертный совет капитанов морских портов под председательством Руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта А.Давыденко.

Все капитаны морских портов являются экспертами в сфере государственного портового контроля. Экспертный совет вырабатывает политику в сфере государственного портового контроля и выдаёт капитанам морских портов соответствующие рекомендации, в том числе, и по контролю за судами в морских портах Российской Федерации.

Приказом Руководителя Росморречфлота от 29.12.2006 № 48 в подведомственном коммерческом предприятии ФГУП «Морсвязьспутник», создан Информационно-координационный центр государственного портового контроля (ИЦ ГПК).

ИЦ ГПК выполняет следующие функции, которые входят в исключительную компетенцию Правительства Российской Федерации и Минтранса России: «взаимодействие с морскими властями стран-участниц региональных соглашений о государственном портовом контроле по вопросам контроля судов», «анализ причин задержаний российских судов»; при необходимости контактирует с задержавшими властями, готовит претензии в случае необоснованного задержания», «участвует в работе Международной морской организации (IМО) по вопросам государственного порового контроля» и т.д.

Получается, что Росморречфлот, не обладая специальной компетенцией в сфере государственного портового контроля, возложил указанные полномочия на подведомственное ему коммерческое предприятие.

Осенью 2009 года, в период с 25.09.2009 г. по 07.10.2009 г., в Российской Федерации комиссией IМО был проведён аудит государственных структур, а также частных компаний на предмет соответствия требованиям международных конвенций, кодексов и стандартов IМО.
Комиссия IМО из 5 человек, окружённая заботой и вниманием «морских» чиновников от Российской Федерации, не выявила недостатков в сфере государственного портового контроля.

Предполагаю, что если бы комиссия IМО состояла даже из 50 человек, результат проверки также был бы положительным. В настоящее время никто не сможет разобраться в законодательстве Российской Федерации о торговом мореплавании!

Не понятно, какой федеральный орган исполнительной власти несёт ответственность за осуществление государственного портового контроля в морских портах Российской Федерации?

На какой федеральный орган исполнительной власти возложены обязанности по методическому сопровождению деятельности капитанов морских портов?

Какой федеральный орган исполнительной власти вправе отдавать распоряжения капитанам морских портов по вопросам государственного портового контроля?

Считаю, что контроль морских судов в рамках государственного портового контроля в морских портах России осуществляется с грубыми нарушениями международных договоров Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, и законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании.

Е.В.Селюков,
капитан дальнего плавания,
Почётный работник морского флота,
Ветеран труда