Возможна ли модернизация пенсионной реформы?

Минувшая неделя прошла в заботах правительства о повышении уровня жизни пенсионеров. 2 марта председатель правления Пенсионного фонда (ПФР) Антон Дроздов поведал СМИ об итогах валоризации, в результате проведения которой пенсии увеличились у 36 млн пенсионеров.

Средняя сумма прибавки для получающих трудовую пенсию по старости составила 1090 рублей. И, как сказал Дроздов, 53% пенсионеров получили прибавку свыше 1000 рублей и лишь 1,5% – менее 100 рублей. В Москве прибавку от 1000 до 1500 рублей получили 32% пенсионеров, свыше 1500 руб. – 28%. В итоге средний размер трудовой пенсии в России составил 7334 руб., в том числе трудовой пенсии по старости – 7692 руб. По данным ПФР, в целом средняя трудовая пенсия в России выросла на 13,8%.

Тем не менее, признавая уже давно назревшую необходимость такого перерасчета, большинство экономистов и социологов отмечают, что валоризация вряд ли ощутимо улучшит жизнь старшего поколения. Прибавка, обсуждаемая чиновниками как большое достижение, почти полностью уйдет на оплату подорожавших в 2010 году коммунальных услуг. Так, по данным Росстата, в среднем по стране в январе 2010 года увеличение тарифов на услуги ЖКХ составило 10,1% к декабрю, к январю 2009 года рост составил уже 15,1%. Но есть регионы, где коммунальные услуги подорожали сразу на четверть и даже больше. Так, например, в Самарской области в 2010 году в отдельных районах рост коммунальных тарифов превысил 40%.

Заметим, пенсионеры чаще, чем работающие граждане, жалуются на рост цен на коммунальные услуги. Согласно результатам опроса Фонда «Общественное мнение», о том, что по их бюджету значительно ударило повышение тарифов на электричество, говорят 69% пенсионеров, на отопление – 64%, на холодную воду – 54%, на газ – 48%. То есть, учет в пенсии советского стажа не покрывает опережающие темпы роста стоимости услуг ЖКХ.

При этом проведенный в феврале перерасчет пенсий все еще не соответствует первоначальному плану валоризации, обсуждавшемуся до кризиса. Напомним, в октябре 2008 года премьер-министр Владимир Путин довольно оптимистично смотрел в будущее, предполагая, что «средний размер трудовой пенсии в 2010 году вырастет почти в два раза по сравнению с текущим уровнем [по данным Росстата, средний размер пенсий тогда составил около 4600 рублей]. К 2020 году средний размер трудовой пенсии достигнет трех прожиточных минимумов пенсионера». Однако озвученный 2 марта Антоном Дроздовым показатель явно не добирает до обещанных девяти с лишним тысяч. И даже к концу 2010 года, по расчетам ПФР, он «достигнет около 8000 рублей, а средний размер трудовой пенсии по старости будет около 8400 рублей». Вместо обещанной добавки в 3 тысячи рублей пенсионеры получили лишь около тысячи.

Кроме того, значительно выросла критиковавшаяся еще в конце 80-х годов «уравниловка». Как отметила, подводя итоги валоризации, член бюджетного комитета Госдумы Оксана Дмитриева, «теперь квалифицированный врач получает пенсию меньше, чем его медсестра, а сталевар – меньше, чем вахтер». По ее словам, депутаты сегодня получают массу жалоб от недовольных пенсионеров, которые остро переживают несправедливость такого перерасчета своего трудового стажа.

Однако правительство не собирается останавливаться на достигнутом. 4-го марта, несмотря на возражения министерства финансов, на заседании Президиума было принято решение об индексации1 пенсий с первого апреля 2010 года на 6,3%. Стоит отметить, что мера эта уже предусмотрена действующим законом о бюджете на 2010-2012 годы и бюджетом Пенсионного фонда. С этого года система индексации пенсий предусматривает пересчет трудовых (страховых) пенсий раз в год в случае появления допдоходов Пенсионного фонда и изменения индекса потребительских цен более чем на 6% за полгода, а также индексацию социальных пенсий на уровне инфляции.

Между тем, только на валоризацию из бюджета было потрачено около 1,7 триллиона рублей. При этом на настоящий момент, по данным Минфина, дефицит бюджета Пенсионного фонда составляет от 130 млрд до 170 млрд рублей. С первого апреля он возрастет вдвое. Эту «недостачу», согласно действующему законодательству, придется гасить из федерального бюджета. То есть, дополнительная индексация пенсий приведет либо к увеличению дефицита последнего, либо к снижению бюджетов ведомств, подчеркнул вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин на заседании Президиума Правительства РФ.

Напомним, что главная финансовая смета страны на 2010 год уже сверстана с дефицитом в 3 трлн рублей. Так что обеспокоенность министра вполне оправдана. Правда, бюджет был рассчитан исходя из цены на нефть $58 за баррель, а сейчас стоимость черного золота около $75. И, если в мировой экономике не случится масштабных катаклизмов, как, например, осенью 2008-го, то даже при компенсации выпадающих доходов ПФР дефицит бюджета не должен превысить в текущем году установленного законом предела. Однако дальнейшие перспективы и федерального бюджета, и бюджета Пенсионного фонда вызывают у экономистов и социологов серьезные опасения. Уменьшение заработков экономически активного населения, сокращение фондов оплаты труда, серьезное увеличение нагрузки на бизнес из-за замены ЕСН на страховые взносы никак не могут способствовать росту отчислений в ПФР.

С 2011 года ставка страховых платежей на пенсионное, обязательное медицинское и социальное страхование повышается с 26% до 34%. Соответствующий закон был принят в 2009 году после бурной дискуссии. Реформа ЕСН была одобрена в варианте Минздравсоцразвития, а доводы Минфина, Минэкономики и бизнеса в лице РСПП о недопустимости столь резкого повышения фискальной нагрузки в кризисный период были отвергнуты.

Месяц назад вице-премьер Алексей Кудрин сообщил, что «прорабатывается предложение» поднять ставку страховых взносов не до 34%, а до 32 процентов. «Консервацию» 2% налоговой нагрузки на фонд оплаты труда Минфин предлагает на первое время «пока реформа обязательного медицинского страхования, требующая таких затрат, не готова» за счет отказа от повышения с 2011 года ставки взноса в фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) с 3,1 до 5,1 процента. Минфин включил это предложение в проект «Основных направлений налоговой политики на 2011-2013 годы», проходящих сейчас стадию внутриправительственного обсуждения. Поддерживает эту идею и Минэкономразвития.

Резоны экономистов вполне понятны. Отсрочка повышения ставки до предельного уровня страховых взносов поможет предприятиям сэкономить 230 млрд рублей в год - то есть нагрузка для них с 2011 года возрастет не на 920 млрд, а на 690 млрд рублей. Есть и еще один существенный момент. О связанных с повышением ставки потерях и их негативном влиянии на деловую активность за последний год не говорил только ленивый. Скорее всего, рассрочка внедрения 34%-ных отчислений с фонда оплаты труда смогла бы стать и для работодателей, и для нанятых работников своеобразным моральным стимулом не уводить зарплаты «в тень» даже частично.

Однако, похоже, что этот вопрос меньше всего интересует Минздравсоцразвития, не поддержавшего идею поэтапного повышения нагрузки на бизнес. Судя по материалам СМИ, ведомство больше задели доводы Минфина о неготовности реформы ОМС. Апелляция к тому, что страховые взносы не являются частью налоговой системы и поэтому не могут быть предметом рассмотрения «Основных направлений налоговой политики...», по мнению большинства экспертов, вообще не выдерживает никакой критики. Для бизнеса и экономически активного населения от перемены мест слагаемых сумма все равно не изменится. Да, и мировой опыт свидетельствует об отсутствии столь заформализованного подхода. Во всех странах ОЭСР, например, социальные платежи включены в состав общей фискальной нагрузки и поэтому любое изменение их размера является элементом налоговой политики, а никак не компетенцией исключительно социального ведомства.

Между тем, демографический фактор не оставляет надежды на повышение уровня жизни старшего поколения при существующем алгоритме пенсионной системы.

В России, также как и в развитых странах, число работающих, приходящихся на одного пенсионера стремительно сокращается. Если, по данным официальной статистики, в 1999 году одного пенсионера поддерживало почти двое работающих, в прошлом – 1,6, то еще через десять лет, согласно экспертным оценкам, это соотношение может стать паритетным – один к одному. Учитывая постоянно растущую армию чиновников (по данным Росстата более чем на 100 тысяч в год), нагрузка на экономически активное население, занятое производительным трудом, вырастет еще больше.

Управление же средствами будущих пенсионеров Пенсионным фондом не дает значимого результата. Так, весной прошлого года Минфин оценил убытки ПФР от временного размещения пенсионных накоплений в 9,7 млрд рублей. В 2009 году по результатам инвестирования «временно свободных» средств Фонд получил доход в размере 9,6%, что составило 24,25 млрд рублей. Однако управляющие негосударственными пенсионными фондами уверяют, что если бы ПФР передал им средства летом (как это он и делал до кризиса), их годовая доходность составляла бы минимум 20%.

В 2009-ом впервые с 2005 года доходность от инвестирования пенсионных накоплений ВЭБа превысила уровень инфляции. Впрочем, в рэнкинге информационного ресурса pensiamarket.ru, компания, управляющая средствами «молчунов», по прежнему занимает одно из последних мест с результатом 9,52% годовых, да и инфляция в прошлом году была не такой высокой как в прошлые периоды – 8,8% за год. Обогнать рост потребительских цен удалось благодаря более «свободной» инвестиционной декларации. В прошлом году ВЭБу наконец-то добавили инвестиционных инструментов, разрешив помимо госбумаг вкладывать деньги в корпоративные, субфедеральные и ипотечные облигации, а также размещать средства на депозитах банков, чем он и поспешил воспользоваться. Тем не менее, отыграть потери 2008 года не удалось, как, впрочем, и остальным управляющим компаниям.

Доходность же большинства негосударственных пенсионных фондов намного превысила банковские ставки по депозитам. Результат, например, УК «Тройка Диалог» составил 93.76%. Однако в целом негосударственные пенсионные фонды пока еще не оказывают существенного влияния на рост накоплений к заслуженному отдыху. Охват населения дополнительным пенсионным обеспечением остается низким: общее количество участников не превышает 10% экономически активного населения.

В настоящее время «медицинским» фактом стало то, что текущее состояние пенсионной системы превратилось в постоянный источник, увы, уже не краткосрочных бюджетных рисков. При этом ответственность финансовой политики за поддержание макроэкономической стабильности прямо зависит от того, как быстро и в какой мере текущие «приращения» дефицита бюджета ПФР могут быть компенсированы либо непосредственным сокращением госрасходов, либо существенным повышением их эффективности. Обе эти установки чрезвычайно сложны в исполнении. Именно поэтому в экспертном сообществе начинают говорить о том, в «расходных» интонациях правительства уже проскальзывает «греческий» акцент.

Совершенно очевидно, что социальные обязательства не могут расширяться беспредельно. С другой стороны, индексация пенсий на 6,3% с апреля 2010 года – часть еще прошлогоднего пакетного решения об их общем повышении в этом году на 46%. Спору нет, слово, данное пенсионерам, нужно держать. Не менее справедлив, однако, и вывод давно уже сделанный экспертами (Е.Гурвич, Е.Гонтмахер, С.Синельников-Мурылев, В.Назаров, А.Починок и др.): выбранная модель пенсионной реформы обрекает бюджетную систему на устойчивую и долгосрочную несбалансированность.

Отсюда все более актуальной и неотложной оказывается «сдвоенная» задача. Во-первых, найти способы снижения текущих рисков 2010 года, то есть, хотя бы, блокировать рост дефицита ПФР. И, во-вторых, определить параметры структурного маневра в бюджетной и социальной политике, который бы позволил притормозить сползание в крупные финансовые «разломы», неизбежные при нынешней пенсионной архитектуре. «Дорожной карте» ее трансформации, равно как и самому «архитектурному проекту», еще предстоит сложиться. Видимо не за один год. Новый облик пенсионной системы – функция от модернизации экономики, финансов, уклада занятости, социально-политической сферы в целом. В конечном счете, речь идет об обретении пожилыми людьми нового места в обществе. Путь неблизкий, но безальтернативный. В качестве же первых шагов принципиально важно оптимизировать маневр, составная часть которого – использование потенциала накопительной системы.

Инициативы Минздравсоцразвития, прозвучавшие неделей ранее, по мнению аналитиков, перспективны и своевременны. Напомним, так называемый «черновой» вариант концепции развития накопительного пенсионного обеспечения опирается на несколько главных компонентов. В первую очередь, это вывод накопительной части пенсии из системы обязательного пенсионного страхования и перевод ее в систему гражданско-правовых отношений с сохранением обязательного характера.

Второй важный момент – уход с рынка пенсионных накоплений посредников в лице управляющих компаний и перемена правового статуса НПФ. Из некоммерческих организаций они должны стать накопительными фондами, обретая специальную организационно-правовую форму. Это позволит им проводить реорганизации, укрупнения, слияния, привлечения новых инвесторов. Облегчена будет и процедура наследования пенсионных накоплений.

Одновременно на основе выделенных из ВЭБа функций по управлению накоплениями «молчунов» предлагается создать государственный накопительный пенсионный фонд. Надзор же за всеми накопительными структурами (в части соблюдения прав трудящихся граждан) передать Роструду. При этом их операции на финансовом рынке остаются в зоне ответственности ФСФР.

В новой схеме накопительные фонды как участники гражданско-правовых отношений в соответствии с пожеланиями граждан могут делать как пожизненные выплаты, так и в течение любого срока, определенного в договоре. Одновременно предполагается и множественность пенсионных схем в зависимости от расчета пенсионного капитала (фиксированные или «плавающие» взносы), сроков и размера выплат и т.п. Еще одна новация – система градаций пенсионных портфелей по рискам в зависимости от возраста участвующих граждан: чем они старше, тем менее рисковым должен быть индивидуальный портфель ценных бумаг в управлении фонда.

Намеченные преобразования накопительного компонента, по оценкам министерства дадут осязаемые результаты. В совокупности трудовая пенсия (в сумме страховой и накопительной частей) должна составить не менее 70% утраченного заработка при условии 30-летнего страхового стажа. По мнению экспертов ИнСоРа, это пока избыточно оптимистические прогнозы. Реальные очертания вероятного эффекта будут складываться из целенаправленных усилий по развитию собственного финансового рынка, налогового стимулирования индивидуальных частных инвесторов и возможности для них конвертировать доход от операций с ценными бумагами в приросты накопительных пенсионных счетов, реализации программ повышения финансовой грамотности населения и т.п.

Тем менее, подвижки, предпринятые Минздравсоцразвития, заслуживают одобрения. Во-первых, они показывают, что модернизация пенсионной сферы все же возможна. Во-вторых, решения необходимо принимать не позднее 2011 года, иначе острота проблем придет в «точку невозврата» и они станут неразрешимыми.

Теперь главное, чтобы чисто ведомственные и партийные амбиции не стали барьером на пути реформы, а обсуждение конкретных шагов по ее воплощению было действительно широким, учитывающим мнения экспертного сообщества, участников финансового рынка, работодателей и граждан. Марина Войтенко - руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий