Раскручивание США мировых кризисов: фискальное объяснение

Владимир Васильев

Д.э.н., главный научный сотрудник Института США и Канады РАН, эксперт РСМД

Взаимосвязь внешней и внутренней политики США – один из центральных вопросов в современной американистике. В прошлом Соединенные Штаты нередко использовали сферу международных отношений как канал выхода из внутриэкономических кризисов, делая при этом упор на применение или угрозу применения военной силы. Как эта взаимосвязь выглядит в свете острейшего бюджетного кризиса, который США переживают с 2009 года?

2013 год ознаменован двумя международными кризисами, которые внезапно обострились и достаточно быстро исчезли из фокуса зрения мирового сообщества, хотя многие не исключали их перерастания в конфронтацию между ведущими державами. В первом случае речь идёт о кризисе на Корейском полуострове, острая фаза которого продолжалась с марта по начало мая 2013 года, во втором случае – о ситуации вокруг Сирии в период с начала августа по середину сентября 2013 года. В обоих случаях эскалирующей силой конфликтов выступали США, которые использовали все свои информационно-пропагандистские, политические и военные ресурсы для усиления кризиса. По достижении «рубежа напряжённости», когда возникала реальная угроза применения американцами военной силы, политическое руководство США принимало решение о быстром «сворачивании» конфликтной ситуации. Хотя это в целом не соответствовало более ранним заявлениям Вашингтона о серьёзных угрозах для международной безопасности, исходящих от ракетно-ядерной программы КНДР и применения химического оружия в Сирии.

Сравнительный анализ основных этапов корейского и сирийского кризисов и ситуации, которая складывалась в Вашингтоне на протяжении 2013 года вокруг главных внутриполитических проблем – дефицита федерального бюджета и стремительно растущего долга правительства, позволяет обнаружить корреляционную и причинно-следственную связь между внешнеполитическими и внутриполитическими решениями в США. Особенно привлекает внимание обострение ситуации вокруг Сирии на фоне бюджетного кризиса, потрясшего Вашингтон в первой половине октября. Иными словами, на мой взгляд, администрация Барака Обамы искусственно усиливала международные кризисы, стремясь использовать их в качестве фактора решения фискальных проблем.

В течение марта Пентагон, по сути, вёл борьбу на два фронта: с одной стороны, он наращивал американское военное присутствие на Корейском полуострове, а с другой – «бомбардировал» Конгресс и американские СМИ сообщениями о пагубном влиянии бюджетного секвестра на боеготовность Вооруженных сил США.

Конфликт вокруг ядерной программы КНДР – передняя линия противодействия бюджетному секвестру

Администрация Б. Обамы воспользовалась тем, что 12 февраля 2013 года КНДР провела испытание ядерного заряда мощностью 6-9 килотонн, которое вызвало широкое осуждение со стороны международной общественности, включая ООН. В специальном заявлении Белого дома отмечалось, что «программы создания ядерного оружия и баллистических ракет Северной Кореи представляют угрозу национальной безопасности США и международному миру и безопасности», и поэтому Соединенные Штаты «примут все меры, необходимые для защиты как самих себя, так и своих союзников» [1].

При этом стратеги администрации, по всей видимости, исходили из факта двух параллельных процессов, которые требовали оперативной реакции Вашингтона. В период с 1 марта по 30 апреля 2013 года состоялись американо-южнокорейские военные учения, в которых приняли участие 800 тысяч военнослужащих Южной Кореи и 10 тысяч военнослужащих США [2]. Именно в течение этих двух месяцев и происходило усиление конфронтации между КНДР, с одной стороны, и Южной Кореей и США, с другой. Главным элементом американской стратегии этих учений стало формирование «ядерного зонтика» над Южной Кореей и прилегающими территориями, включая Японию.

Тем временем к 1 марта 2013 года в США резко обострился бюджетный кризис. Это было связано с тремя факторами. Во-первых, 1 марта началось действие процедуры бюджетного секвестра, прописанной в законе о контроле над бюджетом 2011 года. Согласно этой процедуре, бюджетные расходы на период до конца 2013 финансового года, который заканчивается 30 сентября, должны были быть сокращены на 85 миллиардов долларов. В течение марта Пентагон, по сути, вёл борьбу на два фронта: с одной стороны, он наращивал американское военное присутствие на Корейском полуострове, а с другой – «бомбардировал» Конгресс и американские СМИ сообщениями о пагубном влиянии бюджетного секвестра на боеготовность Вооруженных сил США. Краткая хронология действий Пентагона «на два фронта» суммирована в таблице:

Во-вторых, в конце марта Конгресс США должен был принять резолюцию о финансировании деятельности федерального правительства до конца 2013 года, поскольку в период с 1 октября 2012 года по 27 марта 2013 года оно финансировалось по временной смете, в соответствии c резолюцией, принятой законодателями и подписанной президентом Б. Обамой 28 сентября 2012 года. Непринятие этой резолюции из-за сопротивления республиканской фракции грозило «закрытием правительства», однако на фоне резкого обострения международной ситуации вокруг Корейского полуострова обсуждение этого документа прошло достаточно гладко и без каких-либо политических осложнений. Соответствующий законопроект был одобрен Палатой представителей 6 марта и Сенатом 20 марта, после чего 22 марта был представлен на подпись президенту. 26 марта Б. Обама подписал закон о консолидированных и продолжающихся бюджетных расходах до конца 2013 финансового года. (P.L. 113-6). Показательно, что уже 27 марта представитель Пентагона заявил, что этот закон позволит уменьшить размер бюджетного секвестра министерства обороны на 10,4 миллиарда долларов до конца 2013 финансового года 

В-третьих, самой острой бюджетной проблемой весны 2013 года должен был стать вопрос о повышении верхнего потолка государственного долга. 4 февраля Б. Обама подписал закон «Нет бюджета – нет зарплаты» (P.L. 113-3), согласно которому в США был введен мораторий на повышение долга федерального правительства до 18 мая включительно. Смысл этого закона состоял в том, что министерство финансов должно было зафиксировать размер госдолга по состоянию на 19 мая и в зависимости от этого показателя принять решение либо о финансировании деятельности федерального правительства из резервных фондов, либо – в отсутствие дальнейших действий со стороны Конгресса по повышению потолка долга, объявить о дефолте. 20 мая министр финансов Джекоб Лью известил руководство Конгресса о том, что, начиная с 20 мая, министерство начинает программу финансирования деятельности правительства из резервных фондов, что позволит ему нормально функционировать до 2 августа [7].

Таким образом, по всей видимости, ещё в апреле Белому дому было ясно, что в мае перед США не будет стоять проблема дефолта по долгам федерального правительства. Показательно, что с середины апреля США постепенно прекратили нагнетать напряжённость вокруг Корейского полуострова, и в начале мая эта проблема исчезла с первых полос мировых СМИ.

По всей видимости, ещё в апреле Белому дому было ясно, что в мае перед США не будет стоять проблема дефолта по долгам федерального правительства. Показательно, что с середины апреля США постепенно прекратили нагнетать напряжённость вокруг Корейского полуострова, и в начале мая эта проблема исчезла с первых полос мировых СМИ.

Военный удар по Сирии – способ избежать дефолта по долгам

Ближе к осени резко усилилась активность США вокруг Сирии. В начале августа вся работа над проектом федерального бюджета на 2014 финансовый год в Конгрессе полностью прекратилась. Поскольку законодатели ушли в начале августа на каникулы, стало очевидно, что 1 октября США начнут 2014 финансовый год без утверждённого бюджета, а это неизбежно означает «закрытие правительства».

21 августа появились первые сообщения о том, что по населённым районам в Гуте (пригороде Дамаска) были выпущены несколько ракет с боеголовками, содержавшими 350 литров зарина - отравляющего вещества нервно-паралитического типа. 25 августа Б. Обама провел в Белом доме совещание со своими советниками по национальной безопасности, на котором обсуждалась ситуация в Сирии после применения химического оружия. По итогам встречи шеф Пентагона Ч. Хейгел приказал усилить военно-морскую группировку США в восточном средиземноморье и одновременно заявил о том, что «президент Б. Обама отдал распоряжение министерству обороны быть готовым к любому развитию событий» [8].

26 августа Джейкоб Лью известил руководство Конгресса о том, что в середине октября министерство финансов исчерпает все средства из резервных фондов, предназначенные для деятельности федерального правительства. Поэтому «Конгресс должен быстро действовать с целью исполнения своих конституционных обязанностей перед страной с тем, чтобы устранить угрозу дефолта. При любых обстоятельствах − невзирая на рабочий график законодателей, неизбежную дисперсию денежных потоков и ужасные последствия просчётов, Конгресс должен принять соответствующие решения до середины октября» [9].

Таким образом, уже в конце лета администрация Б. Обамы могла считать «осенний бюджетный кризис» урегулированным. Отсюда становится понятным решение усилить кризис вокруг сирийской проблемы, чтобы под «его тенью» исключить (или свести до минимума) издержки очередной бюджетной битвы между республиканцами и демократами.

31 августа Б. Обама выступил со специальным заявлением по Сирии, в котором возложил всю ответственность за применение химического оружия на официальный Дамаск. Американский президент квалифицировал эти действия «как серьёзную угрозу национальной безопасности», и сообщил, что он «принял решение использовать военную силу против объектов сирийского режима». Исключив возможность наземной операции, Б. Обама сказал, что использование силы «будет носить ограниченный характер по времени и масштабам» [10]. Президент также заявил, что хотя он как верховный главнокомандующий может отдать приказ в любое время, тем не менее, он решил просить у Конгресса санкцию на вторжение.

3 сентября комитет по иностранным делам Сената подготовил проект резолюции, которая разрешила президенту США нанести удар по Сирии в течение 60 дней, т.е. в сентябре-октябре. Помимо этого, уже 3 сентября Белый дом собрал лидеров Конгресса от обеих партий, которые выразили твёрдую поддержку Б. Обаме в применении силы в Сирии. 10 сентября в специальном телеобращении президент США заявил, что он попросил Конгресс отложить голосование по вопросу о нанесении военных ударов на время переговоров госсекретаря Джона Керри с министром иностранных дел РФ Сергеем Лавровым для дипломатического решения сирийской проблемы. Кризис вокруг Сирии можно было считать исчерпанным: дипломаты прочно заняли место военных.

В отсутствие «фонового» международного кризиса надвигавшийся на Вашингтон бюджетный кризис стал неизбежным. Показательно, что уже 17 сентября директор Административно-бюджетного управления Сильвия Беруэлл в специальном меморандуме на имя глав министерств и ведомств отдала распоряжение составить план действий на случай «перерыва в финансировании деятельности федерального правительства», начиная с 1 октября 2014 года [11]. 1 октября 2013 года президент Б. Обама объявил о начале закрытия правительства вследствие позиции республиканцев, воспрепятствовавших принятию бюджета в Конгрессе. Бюджетный кризис продолжался с 1 по 16 октября. А 17 октября министерства и ведомства федерального правительства возобновили работу в обычном режиме в результате достигнутой с республиканцами договорённости о введении моратория до 7 февраля 2014 года на повышение государственного долга США [12].

Причина того, почему администрация Б. Обамы отказалась в конечном счете от применения силы в сирийском кризисе известна: помимо дополнительных военных расходов, измеряемых сотнями миллионов долларов, резолюции в поддержку ударов по Сирии не собирали необходимого большинства ни в Сенате, ни в Палате представителей. Кроме того, опросы общественного мнения, проведённые службой Гэллапа, показали, что по состоянию на 11-12 сентября 2013 года 62% опрошенных выступали категорически против применения силы в Сирии. В поддержку такого сценария высказывались лишь 28% американцев [13]. В этих условиях администрация быстро «переключилась» на разработку стратегии борьбы с республиканцами в Конгрессе, которая закончилась победой демократов, хотя и поставила американскую экономику на грань технического дефолта по долгам федерального правительства

Бюджетная ситуация в США в 2014 году: краткий прогноз

Конфронтация по бюджетным вопросам, которая продолжается между демократами и республиканцами с самого начала второго срока пребывания у власти администрации Б. Обамы, обернулась фундаментальной дисфункцией бюджетного процесса в Вашингтоне. Республиканцы постоянно пытаются склонить чашу весов американского общественного мнения в свою пользу, применив осенью 2013 года такой рычаг давления, как «закрытие правительства», а также имея в запасе такую угрозу, как возможный технический дефолт по долгам федерального правительства.

Поэтому не исключено, что начиная с весны 2014 года, когда в США вновь остро встанет вопрос о необходимости повышения потолка долга федерального правительства, администрация Б. Обамы может прибегнуть к созданию «искусственного» международного кризиса, чтобы обеспечить «единство» политических рядов в Вашингтоне и избежать нового витка противостояния между республиканцами и демократами по бюджетным вопросам. В частности, возможность такого сценария подтверждает письмо на имя руководства Конгресса США от 22 января 2014 года, в котором министр финансов известил законодателей, что средства резервных фондов будут исчерпаны уже к концу февраля, и министерство «не располагает каким-либо эффективным сценарием, при котором финансирование деятельности федерального правительства продолжалось бы в течение сравнительно длительного времени» после 7 февраля [14].

Библиография.

1. The White House. Office of the Press Secretary. Statement by the President on North Korean announcement of nuclear test. February 12, 2013 // http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/02/12/statement-president-north-korean-announcement-nuclear-test.

2. Key Resolve/Foal Eagle 2013 // http://www.globalsecurity.org/military/ops/key-resolve-foal-eagle-2013.htm.

3. U.S. Department of Defense. News. American Forces Press. Secretary Details Results of Sequestration Uncertainty. 03/01/2013 // http://www.defense.gov/News/NewsArticle.aspx?ID=119421.

4. U.S. Department of Defense. News. American Forces Press. Stratcom Chief: Fiscal Uncertainty Threatens Readiness. 03/12/2013 // http://www.defense.gov/News/NewsArticle.aspx?ID=119501.

5. U.S. Department of Defense. News. American Forces Press. Pentagon Comptroller Outlines Budgetary Challenges. 03/12/2013 // http://www.defense.gov/News/NewsArticle.aspx?ID=119508.

6. U.S. Department of Defense. News. American Forces Press. DOD Looks at Funding’s Effect on Personnel, Programs. 03/27/2013 // http://www.defense.gov/News/NewsArticle.aspx?ID=119635.

7. Letter from Jacob J. Lew, Secretary of the Treasury, to the Hon. John A. Boehner, Speaker of the House, May 20, 2013. // http://www.treasury.gov/initiatives/Documents/Debt%20Limit%20Letter%202%20Boehner%20May%2020%202013.pdf.

8. U.S. and U.K. Move Ships Closer to Syria. – «USNI News», August 26, 2013 // http://news.usni.org/2013/08/26/u-s-and-u-k-move-ships-closer-to-syria.

9. Letter from Jacob J. Lew, Secretary of the Treasury, to the Hon. John A. Boehner, Speaker of the House. August 26, 2013 // http://www.treasury.gov/initiatives/Documents/082613%20Debt%20Limit%20Letter%20to%20Congress.pdf.

10. The White House. Office of the Press Secretary.Statement by the President on Syria. August 31, 2013 // http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/08/31/statement-president-syria.

11. Executive Office of the President. Office of Management and Budget. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies. Planning for Agency Operations during a Potential Lapse in Appropriations. M-13-22, September 17, 2013 // http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/memoranda/2013/m-13-22.pdf.

12. PUBLIC LAW 113-46, The Continuing Appropriations Act, 2014. Public Law 113-46 makes continuing appropriations for the fiscal year ending September 30, 2014. P. H.R.2775−2, H.R.2775−10 // http://www.washingtonwatch.com/bills/show/113_PL_113-46.html.

13. GALLUP Politics. Americans Evenly Divided on Russia's Plan for Syria. As world deliberates, opposition to military strike mounts in U.S. September 13, 2013. − http://www.gallup.com/poll/164402/americans-evenly-divided-russia-plan-syria.aspx.

14. U.S. Department of Treasury. Secretary Lew Sends Debt Limit Letter To Congress. 1/22/2014. P. 1.− http://www.treasury.gov/connect/blog/Pages/012214-Lew-Debt-Limit-Letter-to-Congress.aspx.