Открепиться и забыть

В первых числах марта с интервалом в несколько дней прошли новости о том, что в Центризбиркоме обсуждается идея отказа от открепительных удостоверений и перевода их в электронную форму, и о законопроекте Андрея Клишаса и Анатолия Широкова об отмене открепительных удостоверений.

О связи между этими двумя событиями говорится не всегда, однако связь имеется: законопроект сенаторов подготовлен с учетом предложений ЦИКа, поправки обсуждались даже с Президентом РФ на встрече в декабре 2016 года.

То есть добро «сверху» дано, законопроект точно будет принят Думой. Вопрос лишь в том — в каком виде.

ОТМЕНЯТ ЛИ ОТКРЕПИТЕЛЬНЫЕ?

Законопроект Клишаса и Широкова касается не только открепительных удостоверений, основное внимание в нем посвящено как раз другим вопросам: упрощение допуска наблюдателей на избирательные участки, упрощение требований к подписным листам в соответствии с позицией Конституционного Суда РФ, образование избирательных участков. Вопрос открепительных удостоверений в законопроекте рассматривается вскользь. Если этот закон должен будет реформировать систему работы с открепительными удостоверениями, то имеющихся в нем положений недостаточно. Это означает, что законопроект может быть существенно дополнен в процессе рассмотрения в Думе. В этот законопроект при необходимости может также войти положение о переносе даты выборов Президента РФ.

В первоначальной редакции законопроект сенаторов прямо не говорит об отмене открепительных удостоверений или о переводе их в электронную форму. Изменения, касающиеся открепительных удостоверений, отражены всего в двух статьях. Первое положение содержится в измененной формулировке пункта 4 статьи 17 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Формулировка сохраняет норму о том, что основанием для включения в список избирателей является факт проживания или пребывания гражданина на территории избирательного участка. Из нее исчезает несколько важных слов: «либо наличие у гражданина открепительного удостоверения». То есть наличие открепительного удостоверения перестанет быть основанием для включения в списки избирателей, а значит и для голосования не по месту жительства.

При этом по всему тексту закона положения об открепительных удостоверениях остаются, что и позволяет нам заявлять о том, что речь не идет об отмене открепительных удостоверений. И тут возможны варианты: либо это техническое упущение, которое будет устранено в процессе работы над законопроектом, либо открепительные удостоверения останутся.

ЧТО ПРЕДЛАГАЮТ ВЗАМЕН?

Вместо открепительного удостоверения сенаторы предлагают другой механизм — включение в список избирателей по месту нахождения гражданина, по его заявлению. Это второе положение законопроекта, которое касается открепительных удостоверений, содержится в новом пункте 16 статьи 64 закона. Пункт 16 гласит, что гражданин может включаться в список избирателей по месту нахождения на основании соответствующего заявления, если это предусмотрено законом о выборах. Порядок и сроки подачи такого заявления, порядок обеспечения возможности голосования по месту нахождения гражданина должен быть установлен Центризбиркомом. Если закон о выборах предусматривает такую возможность, то в этом случае голосование по открепительным удостоверениям и досрочное голосование не производятся.

Такой прием законодательной техники означает, что общий закон создает определенную возможность, которая может быть реализована в соответствующих федеральных законах (о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента РФ) или законах субъектов РФ. Но до тех пор, пока в этих законах не появятся положения, замещающие открепительные удостоверения, будут действовать старые правила об открепительных удостоверениях. Таким образом, для отказа от открепительных удостоверений на выборах Президента РФ должны быть внесены соответствующие изменения в закон о выборах Президента РФ.

К формулировкам законопроекта уже сейчас есть вопросы. Действующая редакция пункта 4 статьи 17 67-ФЗ помимо наличия открепительного удостоверения различает два вида фактов, которые являются основанием для включения в списки избирателей: факт нахождения места жительства и факт пребывания (временного пребывания) на территории избирательного участка. Новая редакция в факт пребывания включает также «нахождение». Каким образом будет подтверждаться факт «нахождения» на территории избирательного участка, пока непонятно, потому что регистрации в органах учета подлежит лишь временное или постоянное пребывание, но не «нахождение». Предполагается, что на этот вопрос должен дать ответ ЦИК. Но очевидно, что вопрос касается работы не только ЦИКа.

Похожий механизм включения в списки избирателей существует и сейчас, но он касается временно пребывающих на территории избирательного участка граждан, то есть тех, кто имеет временную регистрацию. Такие граждане также могут подать заявление в территориальную избирательную комиссию и их включат в списки избирателей. Однако и с этой схемой случались коллизии. Не далее, чем на минувших думских выборах ничего не подозревавшие иногородние студенты, о которых не позаботилось руководство общежитий (как это было ранее), проголосовать так и не смогли.

Для такой категории граждан, а также для многих россиян, проживающих без временной регистрации, новый механизм, возможно, был бы кстати. Уезжать в свои отдаленные регионы для получения открепительных удостоверений этим гражданам не резон: дорого. Если бы можно было подать заявление, да еще в электронном виде, возможно, эти люди и пошли бы на выборы. Но с уверенностью этого нельзя утверждать.

КАК ПОДНЯТЬ ЯВКУ?

Законопроект позиционируется сенаторами как позволяющий привлечь дополнительных избирателей на выборы. О повышении явки говорит и ЦИК. Однако, например, по оценкам главы Фонда развития гражданского общества Константина Костина, отмена открепительных удостоверений способна поднять явку лишь на 0,5–1%. И вероятно, это более трезвый взгляд на возможности нового механизма повысить явку. Ведь граждане не ходят на выборы не только из-за того, что для участия в выборах им надо как-то легализоваться по месту пребывания (зарегистрироваться или получить открепительное удостоверение).

Пока что затея с открепительными удостоверениями демонстрирует больше минусов, чем плюсов для избирателей. ЦИК говорит о создании возможности подачи электронных заявок на включение в списки избирателей и отражение этих заявок в едином электронном регистре избирателей в рамках ГАС «Выборы», также обсуждается возможность использования единого портала государственных услуг. При этом председатель ЦИК Элла Памфилова отмечает, что технически многие избирательные участки не готовы к нововведениям: на них не то, что нет Интернета, даже компьютеров нет. В то же время РБК сообщает, что на президентских выборах 2012 года велась интернет-трансляция с 65 тыс. участков, тогда как на 35 тыс. участков не смогли провести интернет. Это существенный процент участков без интернета.

Получается, чтобы реализовать замыслы Центризбиркома, нужны очень большие деньги (а законопроект Клишаса финансирования не требует) и время. Нужно техническое оснащение всех участков, установка соответствующего программного обеспечения, обучение членов избирательных комиссий. Нужна апробация работы системы на местных выборах, тестирование и исправление ошибок. А главное — нужна защита системы от повторного голосования. Элла Памфилова говорит о серьезных барьерах для исключения «каруселей».

Однако на данный момент вся затея с отменой открепительных удостоверений выглядит как большая афера для накручивания явки. Если сейчас есть существенный процент избирательных участков, где нет компьютеров и Интернета, то они в принципе не смогут реализовать предлагаемые нововведения в ближайшем будущем. Времени до президентских выборов остается очень мало, поэтому честнее было бы не предлагать такой вариант для поднятия явки на этих выборах. Тем более что у властей есть некоторый проверенный арсенал для поднятия явки на выборах, раз уж она им вдруг понадобилась (на думских выборах, наоборот, манипулировали на низкой явке). Из одиозных вариантов — введение ответственности за неявку на голосование. За год до выборов вряд ли кто-то решится предложить такое, потому что это точно понизит рейтинг власти. Хотя теоретически и на этом можно набрать политические очки: например, если Президент РФ наложит вето на такой закон.

Один из любимых вариантов регулирования явки — это манипуляции с датой голосования. Всем известно, что в начале сентября явка будет минимальна, декабрь и январь — «мёртвый сезон», а в марте и апреле еще есть шансы завлечь избирателей на участки.

Разговоры о переносе президентских выборов на день годовщины присоединения Крыма как раз находятся в рамках этой логики. Дополнительный бонус от такого переноса — использование патриотических чувств граждан, которые и так ежегодно эксплуатируются властями с 2014 года.

 Есть и еще одно радикальное средство для повышения явки и программирования результатов выборов: использование или провоцирование некоего события, которое должно заставить сплотиться народ. Под этим предлогом президент заявляет о том, что он хочет заручиться поддержкой граждан, поэтому досрочно прекращает полномочия и выходит на выборы, не дожидаясь пока его рейтинг рухнет (то есть желательно прям в 2017 году). На этом фоне о таких мелочах, как изменение системы открепительных удостоверений, вообще можно забыть.