Любишь кататься, люби и денежки платить

16 апреля Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект № 1047264–6 «Об организации дорожного движения в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».

Законопроект разрабатывался Минтрансом России с конца 2013 года, а в сентябре 2014 года был вынесен на обсуждение. Обсуждение заняло полтора года, однако непонятно, кто с кем и что обсуждал: мнение «народа» как всегда не было ни выяснено, ни учтено.

История идеи законопроекта имеет более глубокие корни: еще с 2006 года планировалось создать закон, в который войдут Правила дорожного движения (ПДД). В настоящее время ПДД утверждены постановлением Правительства РФ, что не соответствует Конституции РФ, так как права человека могут быть ограничены только федеральным законом. Однако в редакции, поступившей в Государственную Думу, от этих идей не осталось следа.

В первоначальной версии проекта (2014 год) указывалось, что затраты на реализацию закона составят порядка 8 — 10 млрд. рублей (от регионов), при этом закон даст суммарные доходы порядка 1,3 трлн. рублей. В законопроекте Правительства РФ конкретных цифр нет, но говорится о том, что предотвращенный экономический вред многократно превысит затраты на реализацию проекта. Размер «прибыли» также не прогнозируется. Однако предыдущие данные о существенном превышении планируемых доходов над расходами заставляют задуматься о реальных целях законопроекта.

В прессе закон позиционируется как «закон по борьбе с пробками», «закон о платных парковках», «закон о платном въезде в город», и все эти варианты уместны.

О ЧЕМ ЗАКОНОПРОЕКТ?

Законопроект предусматривает комплексное правовое регулирование в сфере организации дорожного движения: 19 статей из 28 посвящены новому регулированию. Также Правительство РФ внесло в Думу законопроект, призванный согласовать действующее законодательство с новым законом.

В статье 3 законопроекта содержатся основные понятия будущего закона, cреди которых «владелец парковки», «интенсивность дорожного движения», «платная парковка», «парковка общего пользования», «пропускная способность дороги».

Предметом закона является организация дорожного движения, под которой понимается деятельность по упорядочиванию движения транспортных средств и (или) пешеходов на дорогах, направленная на снижение потерь времени (задержек) при их передвижении, при условии обеспечения безопасности дорожного движения. Из этого определения видно, что цель закона — борьба с пробками. Вопросы безопасности дорожного движения по-прежнему будут регулироваться отдельным законом 1995 года.

Во второй главе законопроекта содержатся положения о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органами местного самоуправления.

Например, к федеральным полномочиям будут отнесены следующие:

- установление порядка мониторинга дорожного движения и его организация на федеральных трассах;

- установка, замена, демонтаж и содержание технических средств организации дорожного движения на автомобильных дорогах федерального значения;

- установление правил подготовки документации по организации дорожного движения;

- установление порядка определения основных параметров дорожного движения, ведения их учета, использования учетных сведений и формирования отчетных данных в области организации дорожного движения;

установление единого порядка дорожного движения на территории РФ;

- установление требований к обеспечению эффективности организации дорожного движения и другие.

К полномочиям субъектов РФ отнесены разработка и реализация региональной политики в области организации дорожного движения на территориях субъектов, мониторинг организации дорожного движения, ведение реестра парковок и другие. Аналогичные полномочия у муниципальных властей.

Статья 10 проекта называет основные параметры дорожного движения, которые должны учитываться: это средняя скорость движения транспортных средств, потеря времени (задержка) в передвижении транспортных средств или пешеходов, плотность движения (количество машин на километр полосы для движения). Порядок расчета и учета данных параметров устанавливается Правительством Российской Федерации.

Статья 11 проекта вводит понятие эффективности организации дорожного движения, под которой подразумевается снижение пробок посредством управления распределением машин на дорогах и достижения оптимального соотношения интенсивности движения и пропускной способности дорог. При управлении дорожным потоком должны учитываться строительство и ремонт дорог и другие работы, влияющие на пропускную способность дорог. Законопроект также содержит требования к остановочным пунктам — они должны иметь заездные карманы и переходно-скоростные полосы.

Владельцы дорог и органы власти должны принимать меры к разделению движения транспортных средств на однородные группы в зависимости от категорий транспортных средств, скорости и направления движения, распределению их по времени передвижения и территории. Что здесь имеется в виду? Вероятно, разделение грузового и легкового транспорта, пассажирского и личного, такси. Также на владельцев дорог и органы власти возлагаются обязанности по строительству грузовых терминалов, развитию маршрутного ориентирования, пешеходного и велосипедного движения, созданию транспортно-пересадочных узлов, развитию транспорта общего пользования, включая открытие новых маршрутов или увеличение провозных возможностей существующих маршрутов регулярных перевозок транспортом общего пользования, развитию парковочного пространства и иных подобных мероприятий, направленных на повышение качества транспортного обслуживания населения и предусмотренных программами комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов и поселений. Все дорожные объекты должны быть предусмотрены документацией по организации дорожного движения.

Органы власти наделяются полномочиями вводить временное ограничение или прекращение движения транспортных средств в отношении всех транспортных средств либо их определенных видов (типов), категорий, принадлежности, экологического класса, наполненности пассажирами, а также в отношении определенных дней и времени суток. Временное ограничение движения транспортных средств может устанавливаться посредством взимания платы за движение по дорогам, дифференцируемой по вышеуказанным критериям. Об ограничении или прекращении движения водителей должны проинформировать не позднее чем за 30 дней.

При введении ограничений или прекращении движения органы власти обязаны осуществить компенсационные мероприятия: повышение качества работы маршрутов регулярных перевозок, открытие новых маршрутов или увеличение провозных возможностей действующих маршрутов, организация парковок, развитие инфраструктуры для движения велосипедов и другие.

Статья 12 законопроекта содержит требования к парковкам общего пользования. Размещение парковок на внутридворовых территориях осуществляется в соответствии с законодательством субъектов РФ и муниципальными нормативными актами. На органы власти возлагается ведение реестра парковок. В законопроекте отдельно прописывается запрет устанавливать ограждения на парковках общественного пользования, за исключением платных парковок.

Требования к платным парковкам предъявляются такие же, как к парковкам общего пользования. Размер оплаты за пользование платными парковками устанавливается владельцем парковки. Владельцем парковки может быть как орган власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, так и юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. Зона платной парковки устанавливается в соответствии с документацией по организации дорожного движения.

При принятии решения о введении зоны платной парковки органы власти обязаны за 30 дней разместить информацию с обоснованием необходимости использования платных парковок и указанием решаемых таким образом проблем в сфере дорожного движения.

При этом никакого согласования с населением законопроект не предусматривает. В проекте также нет легального механизма противодействия граждан решениям властей о введении платных парковок. То есть мнение отдельных граждан в этом процессе не играет никакой роли и в принципе не способно влиять на процесс.

В проекте есть статья 15, посвященная участию общественных объединений в осуществлении мероприятий по организации дорожного движения. В статье 15 речь идет не обо всех общественных объединениях, а только о тех, которые были созданы для защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в дорожном движении (водителей и пешеходов, например). Такие общественные объединения получат по новому закону всего два права: вносить в органы власти и уполномоченные организации предложения по вопросам организации дорожного движения и проводить исследования причин и обстоятельств недостаточного обеспечения эффективности организации дорожного движения. Однако органы власти и уполномоченные организации не обязаны учитывать предложения общественных объединений.

Глава 4 законопроекта устанавливает требования к порядку разработки и принятия документации по организации дорожного движения. К такой документации относятся комплексные схемы организации дорожного движения и проекты организации дорожного движения. Комплексные схемы организации дорожного движения утверждаются на срок не менее 15 лет. Их корректировка осуществляется в случае изменения дорожно-транспортной ситуации, но не реже чем один раз в пять лет. Что такое 5 и 15 лет в условиях постоянного увеличения количества машин и пассажиропотока? Какие расчеты были положены в основу для выбора именно этих временных интервалов, из пояснительной записки не следует.

Проекты организации дорожного движения разрабатываются в целях реализации комплексных схем либо в качестве самостоятельного документа. Проекты организации дорожного движения разрабатываются на период эксплуатации дорог или их участков; на период введения временного ограничения или прекращения движения транспортных средств и пешеходов по дорогам; для маршрутов или участков маршрутов движения крупногабаритных транспортных средств.

Законопроект конкретизирует каждую из этих ситуаций более детально.

Схемы и проекты утверждаются после многоступенчатой процедуры согласования. За несоблюдение документации по организации дорожного движения, а также за ее отсутствие предусмотрена административная ответственность.

Предполагается, что закон вступит в силу через год после его принятия и опубликования.

ЗАЧЕМ НУЖЕН «ЗАКОН ПО БОРЬБЕ С ПРОБКАМИ»?

Казалось бы, ответ на этот вопрос очевиден — чтобы бороться с пробками. Об этом много говорится и в пояснительной записке. Среди требующих решения проблем и их источников называется «интенсивный рост автомобильного парка», «концентрация деловой активности вокруг городских агломераций», «резкое повышение уровня загрузки автомобильных дорог». Отмечается, что все это касается в первую очередь крупных городов и подъездов к ним. Закон должен снизить экономические убытки, которые приносят пробки.

Логическая цепочка экономических убытков от пробок выглядит следующим образом: перегрузка дорог — снижение скоростей движения и надежности автомобильных перевозок грузов и пассажиров — рост себестоимости перевозок — рост числа ДТП — рост загрязняющих выбросов и транспортного шума — снижение качества жизни людей. Никто не спорит, пользу от пробок усмотреть очень трудно, от них один вред.

Авторы законопроекта отмечают, что перегрузка дорог вызвана тем, что при градостроительном планировании недооценили темпы автомобилизации населения. Однако увеличить пропускную способность дорог можно не физически — за счет расширения дорог и увеличения дорожной сети, а за счет эффективной организации дорожного движения. Отмечается также, что в последние годы упор был сделан на обеспечение безопасности дорожного движения и борьбу с нарушениями. Предполагалось, что это также должно было бороться с пробками. Действительно, в этих целях были введены крупные штрафы за нарушение правил остановки и стоянки, размещения транспортных средств на проезжей части. В городах федерального значения эти штрафы существенно превышают штрафы в других городах. Страшнее штрафа — эвакуация неправильно припаркованного транспортного средства. В крупных городах вводятся зоны платной парковки и точечные платные парковки. Все это, как правило, возмущает автовладельцев, но сделать с этим они ничего не могут. Теперь платные парковки будут одобрены на уровне федерального закона, и даже самые небольшие населенные пункты, где нет проблемы пробок, смогут пополнить бюджеты с помощью платных парковок.

Законопроект открывает и другие возможности для ограничения транспортного потока в городах, для введения которых раньше не было правовой базы. Эти возможности скрываются за формулировками «временные ограничения или прекращение движения транспортных средств в целях обеспечения эффективности организации дорожного движения», полномочия по введению которых появляются у органов власти. Такие ограничения или прекращение движения транспортных средств могут вводиться в отношении всех транспортных средств либо их определенных видов (типов), категорий, принадлежности, экологического класса, наполненности пассажирами, а также в отношении определенных дней и времени суток. На простом русском языке это означает, например, запрет на въезд в центр города всех машин или только грузовиков, платный въезд в город или определенные его зоны для грузовиков или машин низкого экологического класса, платный проезд по дорогам, платный въезд или проезд в определенное время. В Москве часть таких ограничений действует для грузового автотранспорта. Денежные поборы за проезд грузового транспорта (система «Платон») также легализуются данным федеральным законом.

Помогут ли такие меры в борьбе с пробками? Несомненно, тотальный запрет на въезд личного автотранспорта в центр города избавит этот центр от пробок. Платный въезд или проезд также лишит часть автовладельцев возможности свободно передвигаться на своей машине. Для кого-то машина вообще перестанет быть средством передвижения, превратившись в «роскошь».

В пояснительной записке сказано, что «в задачи законопроекта входит установление ответственности государства перед гражданами и обществом за обеспечение безопасности и эффективности организации дорожного движения». Эта ответственность воплощается в соответствующих полномочиях органов власти, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность. Ответственность ограничена несколькими составами: размещение объекта капитального строительства с нарушением требований к обеспечению эффективности организации дорожного движения; несоблюдение документации по организации дорожного движения; отсутствие комплексной схемы организации дорожного движения для территории муниципального образования либо его части. Однако это так называемые формальные основания для ответственности. Законопроект не предусматривает ответственности по существу: за неэффективную организацию дорожного движение, за отсутствие запланированных результатов реализации данного федерального закона (снижение числа и продолжительности дорожных заторов, повышение средней скорости движения, повышение пропускной способности дорог). Принять комплексные схемы и проекты не составит большого труда. Однако какого они будут содержания, как они отразятся на жизни людей — за это не предусматривается ответственности власти.

Авторы законопроекта пишут, что «принятие законопроекта приведет к совершенствованию системы государственного управления организацией дорожного движения на федеральном и региональном уровнях, снизит социальную напряженность, связанную со снижением качества жизни населения в городах». По логической цепочке экономических убытков от пробок «снижение качества жизни в городах» обусловлено ростом себестоимости перевозок, ростом числа ДТП, ростом вредных выбросов от автотранспорта и транспортным шумом. Себестоимость перевозок при введении платного въезда или проезда только вырастет, потому что перевозчики и продавцы будут закладывать издержки в стоимость проезда или товара. Спрогнозировать изменение числа ДТП после принятия мер, предусмотренных законопроектом, сложно. С одной стороны, если машин на дороге станет меньше, то вероятность и число ДТП должны снизиться. С другой стороны, если при этом увеличится скорость движения, то могут увеличиться число и тяжесть ДТП. Вредные выбросы от автотранспорта докучают жителям больших городов не меньше, чем выбросы от ТЭЦ и заводов. Для борьбы с транспортным шумом нужно существенно сократить транспортный поток, поэтому в этой части закон сработает только там, где будет запрещен въезд автотранспорта. Таким образом, принятие закона вряд ли способно повлиять на улучшение качества жизни населения в городах.

К надеждам авторов законопроекта на снижение социальной напряженности есть большие вопросы, так как первая мысль, которая приходит в голову при виде перспективы платных дорог, платных парковок и платного въезда в город — это взрыв социального недовольства. Наиболее яркой иллюстрацией такого недовольства можно назвать протесты дальнобойщиков после введения системы «Платон».

Если учитывать этот опыт, то в качестве последствий законопроекта надо прогнозировать именно рост социальной напряженности, а не ее снижение. Также надо не забывать, что уже создана хорошая база для недовольства народа в виде повышения акцизов на бензин (роста цен на бензин, перевозки, а значит, и на все товары), падение цены на нефть и секвестр бюджета. Почему же специалисты из Правительства РФ, которые разработали законопроект и написали пояснительную записку, не учитывают эти факторы комплексно?

Почему в финансово-экономическом обосновании нет ни одной точной суммы расходов, которые потребуются для реализации закона, и нет прогноза доходов? Представляется, что если бы такое обоснование было составлено другим субъектом права законодательной инициативы, Правительство РФ дало бы отрицательный отзыв. Почему в первоначальной версии законопроекта и сопроводительных материалов давались прогнозы затрат на реализацию закона порядка 8 — 10 млрд. рублей (от регионов) и суммарных доходов порядка 1,3 трлн. рублей?

В финансово-экономическом обосновании указано, что Правительство РФ ожидает экономического эффекта от принятия закона. Такой эффект связан со снижением потерь времени на транспорте, повышением скоростей доставки пассажиров и грузов, надежности сообщения; снижением перепробегов и расхода топлива, повышением эффективности использования пробега на грузовом автотранспорте и другими обстоятельствами. Однако вряд ли можно на самом деле просчитать этот эффект в денежном эквиваленте.

Авторы законопроекта отмечают, что мероприятия по реализации закона потребуют финансирования из бюджетов всех уровней. Отдельно отмечено, что некоторые дополнительные расходы могут быть компенсированы поступлениями от эксплуатации платных парковок. Существенная часть расходов коснется местных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации, вероятно, поэтому Правительство РФ не озаботилось конкретными подсчетами. Однако это говорит и о том, что последствия принятия законопроекта досконально не просчитаны.

ВЫВОДЫ:

1. Поскольку инициатором законопроекта выступило само Правительство РФ, шансы на его принятие высоки.
2. Под лозунгами повышения эффективности организации дорожного движения и улучшения качества жизни населения законопроект даст возможность региональным и местным властям вводить платные парковки, платные дороги, платный въезд в город или запрещать въезд. При этом реальный экономический эффект просчитать почти невозможно, зато спрогнозировать недовольство народа — можно и нужно.
3. Если верить первоначальным сопроводительным документам к законопроекту, создается впечатление, что законопроект призван в некой отсроченной перспективе пополнить бюджеты всех уровней. В условиях кризиса это, конечно, важная задача государства. При этом пополнятся бюджеты будут за счет личных средств граждан.

Ожидается, что объем доходов от принятия законопроекта превысит размеры расходов, которых потребует реализация закона. Получается, что Правительство РФ руководствуется коммерческими интересами, предлагая такой законопроект.