Об эффективности миграционной политики России

Сложность эффективной реализации миграционной политики во многом связана с целым рядом проблем как концептуального, так и практического характера.

 Прежде всего, следует отметить, что существующие концепции миграционной политики не в полной мере отвечают сложившейся в этом вопросе ситуации. Из их содержания выпали целые блоки вопросов, имеющих особое значение для регулирования миграционных потоков,  в них слабо отражаются связи миграционной политики с другими направлениями внешней и внутренней политики России и т.д. Более того, концепции не отражают особенности  уже имеющегося в стране функционального комплекса  взаимодействий  различных субъектов социальной действительности,  реально регулирующих миграционные отношения.

Не менее сложным выглядит и процесс реализации имеющихся установок и проектов в сфере миграционной политики. Прежде всего, это связано с отсутствием внятной системы оценки состояния проблемы, оценок миграционной ситуации, миграционных потоков, перспектив развития миграционных процессов.   Кроме того, отсутствие  единой картины  миграционной ситуации приводит к тому, что возникает рассогласование компетенций и ответственности и в решении конкретных управленческих задач, дублирование/блокирование  действий различных государственных и общественных структур,  противоречие между действиями различных субъектов управления миграционными потоками по решению общих задач. И, наконец, миграционная политика перестаёт быть отражением годовой статистической оценки  состояния экономики страны. Происходят события, которые требует быстрого и адекватного реагирования  на  возникшие изменения состояния объектов управления. Отсутствует мониторинг возникающих в связи с миграционными процессами  всплесков социальной напряженности, чреватых социальными конфликтами. 

       Таким образом, для повышения эффективности иммиграционной политики необходимо разработать и осуществить комплекс мероприятий,  основой для разработки которого может стать представление о реальном состоянии миграционной ситуации и  перспективах её изменения. Моделирование миграционной ситуации необходимо осуществлять таким образом,  чтобы она соответствовала действующим нормативам и проектам в этой области, позволяла осуществлять подготовку и реализацию управленческих воздействий, согласовывать деятельность различных структур и  применение различных инструментов воздействия т.д.  Другими словами,  необходимо создание в полной мере соответствующего задаче повышения эффективности миграционной политики информационно-аналитического инструментария.

     Миграционная ситуация в Российской Федерации отличается особым многообразием. В ней встречаются практически все рассматриваемые в научной литературе виды миграции. Требование повышения эффективности миграционной политики возникло не случайно. Оно основано на осознании  проблем и  угроз, которые может привнести в общество несбалансированное, стихийное развитие ситуации. Исторический опыт показывает, что игнорирование подобных угроз может привести к социальным конфликтам, подрыву национальной экономики, войнам, потере суверенитета над частью территории страны, потерей управляемости и даже разрушением государства.

В основе представления об эффективной миграционной политике лежит предположение о возможности с помощью административного, экономического и общественного регулирования стимулировать приток или отток мигрантов как в государстве в целом, так и в отдельных его частях, отраслях экономики, сферах  социальной активности, добиваясь максимально эффективного и бесконфликтного использования на благо общества и каждого его члена потенциала всего населения, имеющегося на территории России. 

В связи с этим, эффективная миграционная политика строится на основании учёта:

- внутренних миграционных потоков, миграционного потенциала отдельных  территорий государства, оценке реальной потребности в дополнительном притоке трудовых ресурсов и возможности их привлечения, перспективах развития социально-демографической ситуации;

-  миграционных потоков из «ближнего» зарубежья, позволяющих на основании действующих межгосударственных соглашений, экономической обстановки, социо-культурных связей  осуществлять относительно свободное «перетекание» населения по территориям ряда стран, образовавшихся после распада Советского Союза;

-  миграционных потоков из «дальнего» зарубежья,  которые  также отличаются широким спектром особенностей, в том числе связанных с особенностями внешней политики отправляющих государств, экономическими и этническими факторами, факторами гуманитарного характера, идеологическими и социальными особенностями и т.д.

Общей характеристикой стремления населения к миграции является осознание возможности улучшения, благодаря переселению, каких-либо характеристик своего существования.    

Существенное влияние на проведение эффективной миграционной  политики могут оказывать факторы не связанные с общим состоянием государства. В первую очередь это:

- влияние на миграционные потоки региональных особенностей, таких, например, как географические и социально-демографические факторы, этно - конфессиональный состав принимающего сообщества,  социально-экономическая инфраструктура,  общественная активность, политические предпочтения,  бытовой менталитет, экологический фактор,  культурологический фактор и д.р.

- влияние на миграционные потоки особенностей местных сообществ, таких, например, как местный менталитет, толерантность населения и проявления ксенофобии, приверженность населения к традиционным особенностям быта, социального общежития, поведения, ведения хозяйства и т.д.

Серьёзное влияние на реализацию миграционной политики оказывают институты гражданского общества. В первую очередь это национально-культурные объединения граждан, деятельность которых во многих случаях является следствием миграции, а перспективы развития – её продолжением.  Большое влияние на процесс реализации миграционной политики и миграционные процессы могут оказывать общественные организации гуманитарного профиля – спортивные, оздоровительные, экологические, «досуговые»  и многие другие. Достаточно часто с особой остротой проводятся мероприятия патриотических и правозащитных организаций.  

Следует учитывать также и то, что планирование миграционной деятельности часто сопровождается переносом мигрантами части представлений о «правильном» быте на новую почву (буферная группа). Для этого могут использоваться некоммерческие организации, неформальные объединения граждан. Кроме того, в составе миграционных групп, в том числе  под видом общественных структур, на территорию переселения могут проникать  представители криминальных общностей.

Существенное влияние на осуществление мероприятий миграционного характера  оказывает состояние стран- источников миграции и стран, выступающих как принимающая сторона и миграционная политика международного сообщества. В частности, страны испытывающие трудности с перенаселённостью своих территорий могут способствовать миграции избыточного населения. Встречаются примеры, когда осуществляется переселение целых народностей из зоны межнациональных конфликтов. В некоторых случаях осуществляется поощрение маятниковой миграции или отдельных демографических групп. Осуществляются контакты на государственном уровне с представителями «торговых диаспор». Создаются общественные представительства государственных структур на территории принимающего сообщества и т.д.

Многообразие факторов, влияющих как на  регулирование отдельных миграционных  потоков, так  и на повышение эффективности миграционной политики в целом серьёзно затрудняет возможность моделирования миграционных процессов с целью осуществления управляющих воздействий.  Тем не менее, используя теорию социальных потенциалов удаётся объективировать этот процесс,  структурировать различные проявления миграционной активности и  давать оценку имеющемуся состоянию миграционной ситуации. 

          Для описания миграционных потоков с целью их моделирования предлагается использовать метод социальных потенциалов. В основе метода социальных потенциалов лежит представление о том, что любые изменениях социальной действительности являются следствиями взаимодействий имеющихся в этой действительности социальных объектов, объединенных различными функциональными комплексами (например, взаимодействие внутри комплекса государств, объектов экономической деятельности, населения и органов власти и т.д.). Каждый из взаимодействующих объектов обладает определенным потенциалом, который используется в ходе взаимодействия. Разница потенциалов определяет результат взаимодействия, то есть оно имеет энергетическую основу.  Взаимодействия могут носить как случайный, так и целенаправленный характер. Таким образом, задача регулирования процесса достижения в ходе взаимодействия определенного результата, определяется управлением имеющимися потенциалами объектов взаимодействия.    

         Сложность и многогранность социальной действительности определяет и сложность проявления потенциалов социальных объектов.  Обобщенный потенциал социального объекта  в данном методе рассматривают как совокупность четырех его составляющих:

- ресурсный  потенциал - возможность обеспечения всех видов деятельности социального объекта;

- функциональный потенциал - возможность социального объекта осуществлять различные виды деятельности;

- ролевой потенциал - возможность использования социальным объектом совокупности устойчивых общественных связей для обеспечения различных видов деятельности;

- ситуационный потенциал - возможность социального объекта целенаправленно регулировать деятельность в зависимости от изменения  внешней и внутренней обстановки.

         В ходе взаимодействия социальные объекты стремятся целенаправленно воздействовать на  объекты, с которыми взаимодействуют.  При этом используется часть имеющегося у них потенциала, осуществляя управленческие воздействия для использования того или иного вида имеющегося у социального объекта потенциала, а в случае его недостаточности – пополнять его количество или компенсировать  с помощью потенциалов других видов.          

         Особенностью применения метода в практике моделирования миграционных процессов, связанной с реализацией общегосударственных  проектов, является   многоуровневый учет влияния на ситуацию функциональных комплексов. В первую очередь это связано с крайнеё неоднородностью территорий России.  В частности, наряду с общегосударственными потребностями, связанными с перемещением населения,  существуют очень специфические региональные потребности.

  Кроме того, даже обоснованный экономически приток населения, в силу множества причин может привести к обратным результатам (оттоку населения). Достаточно часто встречаются случаи, когда целенаправленная деятельность государства по перемещению  трудовых ресурсов провоцирует  несанкционированную миграцию населения.  Исходя из сказанного, по каждой из составляющих  использования миграционного потенциала  осуществляется деятельность по оценке состояния, прогнозированию его изменения, подготовке управляющего воздействия,  реализации управляющего воздействия, оценке результатов.        

          В построении модели миграционных процессов  используется  нормативно - индикативный принцип. Однако не все процессы могут отслеживаться и оцениваться с его помощью.   Например, при осуществлении  подготовки управляющих воздействий по ресурсному использованию миграционных потоков приходится учитывать не только особенности принимающих сообществ, но и особенности внешних обстоятельств, актуализировавших процессы эмиграции. Естественно, что оценка этих обстоятельств может осуществляться только на уровне общегосударственных (федеральных) структур.

       Тем не менее,   основная часть аналитической работы по оценке состояния  миграционной ситуации в России связана c оценкой её состояния в регионах.   

         В чистом виде ресурсное использование миграционных процессов предполагает  наличие острой нехватки рабочей силы при создании новых крупных производственных комплексов или   освоение пустующих, но годных для проживания,   территорий.   Однако, несмотря на то, что на территории России значительная часть площадей имеет крайне низкую плотность населения, на данный момент «пионерское» их заселение (ресурсное направление) практически невозможно в силу естественных климатических причин.  Поэтому на первый план при разработке мероприятий эффективной миграционной политики выдвигается вопрос о функциональном использовании мигрантов. Это предполагает наличие оценки текущей потребности в мигрантах определенной квалификации  для обеспечения государственных структур и проектов, совместную работу государственных и бизнес структур  по оценке  потребностей экономического развития территорий и отраслей промышленности,   совместную деятельность государственных и некоммерческих структур  по решению задач обеспечения потребности в  мигрантах для нужд некоммерческого характера.  Каждое из указанных направлений носит временный характер.  По мере удовлетворения потребности  должны меняться  соответствующие нормативы, регулирующие миграционные потоки. Поэтому в модель миграционных процессов России должны быть заложены соответствующие индикаторы, позволяющие своевременно изменять нормативы управляющих воздействий функционального использования миграционных потоков. Другими словами, функциональное использование мигрантов связано со сложившейся социально-экономической ситуацией.

          На ситуационное использование миграционных  процессов  оказывают влияние не только экономические факторы.  Так, например,  наличие на принимающей территории технического  ВУЗа рано или поздно поставит вопрос о  приёме мигрантов с инженерной подготовкой; окончание крупного  строительства – об избытке мигрантов-строителей; рост,  в связи с миграцией, числа  лиц, имеющих конфессиональную принадлежность, отличающуюся от традиционной для данной местности  – о росте межконфессиональной напряженности и т.д.    С другой стороны, привлечение временных мигрантов, предполагает и наличие механизма контроля над ситуацией и своевременного осуществления адекватных воздействий для снятия напряженности.    Таким образом, эффективность миграционной политики во многом определяется  своевременной и полной оценкой миграционной ситуации (состояние  ситуационного комплекса).  Ситуационной использование миграционных процессов должно осуществляться на основе непрерывного мониторинга текущей ситуации и имитационного моделирования его последствий.

            В особых случаях, для  повышения эффективности, получения новых знаний, распространения опыта и т.д. применяется ролевое использование миграционных потоков. Иногда  это может принимать форму массового переселения. Поскольку,  привлечение мигрантов для ролевого использования носит характер конкретного приглашения, учёт этого возможного использования при моделировании миграционных процессов осуществляется при его массовом характере.                 

           Существенное влияние на регулирование миграционных потоков оказывает использование мигрантов предпринимателями в качестве  трудового ресурса. Наличие специальных квот, определяемых на основании предложений предпринимательских кругов, предполагает проведение специальной политики по  ограничению несанкционированного использования трудовых ресурсов мигрантов и стимулирование деятельности предпринимателей по качественному и эффективному осуществлению этой деятельности.  

            Открытие новых крупных и узко специализированных производств может потребовать для осуществления  поставленных перед ними задач привлечения значительного числа кадров определенной квалификации за короткие временные периоды.  В подобных случаях применяется стратификация миграционных потоков по нужным признакам. 

             Если период необходимости привлечения мигрантов с производственными целями точно ограничен во времени, могут возникнуть проблемы связанные с разовым использованием потенциала  принимающей стороны. Создание временной социальной инфраструктуры, дополнительные расходы по конверсии использовавшейся для приема мигрантов инфраструктуры, ответственность за полное возвращение временных мигрантов,  расходы в связи с изменением статуса мигрантов и другая деятельность, связанная с ситуационным использованием мигрантов предпринимательским сообществом и другая деятельность по использованию миграционных потоков  должна быть жестко регламентирована.  Эта деятельность должна  контролироваться  принимающей стороной  в текущем режиме.    

          При ролевом использовании мигрантов необходимо учитывать возможные перспективы роста в связи с этим миграционного потока и с другими целями (ситуационное, функциональное и ресурсное использование), что может привести к возникновению общественной напряженности.         

          Помимо регулирования миграционных потоков с хозяйственными и общегосударственными целями существует регулирование значимых миграционных потоков, связанное с некоммерческой деятельностью.  Тем не менее, для их оценки используются  уже указанные выше подходы.  Массовая миграция населения, не обусловленная коммерческими проектами,  встречается достаточно часто.  Например, на территории СНГ подобные переселения связываются с возвратом на историческую родину, попытками получить численное преимущество на определённой территории, переселение к почитаемым местам и людям и другими причинами социально-культурного характера.  Кроме того,  массовая миграция населения может носить вынужденный характер. И в том и в другом случае управление миграционными потоками осуществляется по принципу ресурсного использования.           

          Функциональное использование миграционных потоков некоммерческого характера в России встречается   реже ресурсного. Тем не менее, встречалось активное переселение специалистов с гуманитарными целями (просветительские, религиозные, экологические, этнические и т.д.).

          Ситуационное использование миграционных потоков с некоммерческими целями чаще всего встречается  в деятельности некоммерческих организаций или провоцирующих их отдельных лиц. 

           Ролевая миграция, в первую очередь, связана с деятельностью некоммерческих организаций.   

           Одной из проблем оценки эффективности того или иного управляющего  воздействия является  отсутствие информации об их полноценной подготовке и реализации. Соотнесение друг с другом управляющих воздействий возможно только при условии, что соблюдены процедуры, обеспечивающие максимально возможные  в данных условиях  для достижения цели действия.   Таким образом,  первым этапом оценки эффективности  деятельности является сверка её с унифицированной методики подготовки и принятия управленческих решений (управляющих воздействий).          

Для чего необходим постоянный мониторинг миграционной ситуации. Мониторинг необходимо осуществлять с учётом следующих перспектив:

·        Выявление  специфики социальных особенностей объектов управленческого воздействия в сравнимых показателях,

·         Выявление специфики факторов, которые могут оказать существенное влияние  на подготовку и реализацию управленческого решения,   

·         Выявление специфических особенностей возможной деятельности по реализации управленческого решения  по различным объектам управленческого воздействия,

·        Осуществление аналитического сопровождения  процесса осуществления управленческого воздействия.

             Внесение корректив  в ходе реализации программ и мероприятий (решений) миграционной политики должно осуществляться в зависимости от  оценки миграционной ситуации на основании унифицированной методики подготовки и принятия управленческих решений (управляющих воздействий).   

           К сожалению, в настоящее время  сколь-нибудь целенаправленной и стратегически  обоснованной   нуждами страны миграционной политики  не осуществляется.

  Далее в документе представлены имеющие коммерческий аспект технологические предложения. Приношу извинения.