ПОЧЕМУ ПУТИН «ОБМАНУЛ» ПРИМАКОВА

ПОЧЕМУ ПУТИН «ОБМАНУЛ» ПРИМАКОВА?

В День России 12 июня 2014 года в Кремле Президент России В.В. Путин вручал Государственные премии. Среди прочих премию получил и Е.М. Примаков.  В своем выступлении он благодарил и хвалил Президента, а мне вспомнилось вот что.

Три с половиной года назад в декабре 2011 года проходила очередная блистательная массовая встреча В.В. Путина, тогда Председателя Правительства РФ, с широкими слоями общественности.  Путин держался прекрасно, вполне соответствуя перспективам нового президентства.  Были вопросы посложнее и попроще. Владимир Владимирович отвечал по домашнему спокойно, даже как-то задушевно. До момента, пока не встал со своим вопросом Е.М. Примаков. Евгений Максимович пользуется у нас в стране огромным и заслуженным  авторитетом, который, как мне кажется, связан с тем, что люди, в его лице, впервые за много лет увидели, что у власти в нашей стране может стоять умный человек, принимающий взвешенные, последовательные и логичные решения. Для многих моих знакомых Примаков стал кем-то вроде провозвестника Путина. 

Так вот, Е.М.Примаков, неожиданно для многих, задал вопрос об оценке деятельности губернаторов. В широком смысле, об оценке деятельности исполнительной власти в регионах после шести лет с момента отмены выборности населением губернаторов. По крайней мере, так его развил в своем ответе Председатель правительства. Для большинства присутствовавших, смотревших и слушавших "Разговор с Владимиром Путиным",  это было неожиданностью. Никто из неспециалистов просто не мог даже представить, что деятельность, назначаемой на места власти, недостаточно хорошо оценивают. Поразил и ответ В.В.Путина:  

"... Сейчас разработан перечень критериев, которые оценивают или могут быть положены в основу оценки деятельности губернаторского корпуса, конкретно губернаторов..., критерии, чисто производственные, у нас выработаны".

Получается, что в ближайшее время ранее сложившееся положение должно было измениться и такая оценка стала бы осуществляться как следует. Уже подготовлены, ведь, очень хорошие критерии. Напрашивавшийся вопрос о том, как же до этого можно было управлять страной, не зная ситуации на местах, задан не был.

На том "Разговоре" вопросов Путину было задано еще множество. Вопрос Примакова мог бы и затеряться среди других, а потом и, вообще, забыться, если бы позднее кое-какие принятые решения не были озвучены. Однако получилось по другому. Видимо, этот вопрос действительно задел Владимира Владимировича за живое.   Уже 10 января публично было проведено представительное селекторное совещание «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», на котором выяснилось, что новой-то системы оценки нет, а предложенные критерии не выдерживают ни какой критики.

Премьер потребовал от  нескольких министерств в течение трех месяцев подготовить новое положение об оценке эффективности деятельности исполнительной власти регионов.  «Я прошу Минрегион, Минфин вместе с Минэкономразвития ускорить разработку новых критериев методики оценки эффективности деятельности регионов». «Новый механизм оценки региональных органов исполнительной власти должен разрабатываться в самом тесном контакте с общественностью, предпринимательскими кругами, с объединениями профсоюзов». Предложенный В.В. Путиным подход, сам по себе вполне естественный, уже содержал подвох. Эти министерства шесть лет что-то пытались разработать и завалили работу, а вот теперь за три месяца  неужто смогут блеснуть интеллектом?

Итак, ответ Е.М.Примакову был дан. Как вы думаете, каким был результат? Правильно. Представленное через три месяца было таким , что встал вопрос  о компетентности некоторых руководителей. Что в общем-то было кстати. Прошли выборы Президента. Появился новый Премьер. Можно было обоснованно менять кадры.

С той поры прошло всего два года, а кажется, что все происходившее тогда  было очень давно.  Стратегические статьи. Майские Указы.  Чувствовался какой-то всплеск ожиданий перемен. Хотя публичный энтузиазм новых молодых министров и новых министерств несколько настораживал. В истории нашей страны молодые энтузиасты много чего совершили. И не всегда полезного для страны. Но молодым ведь легче уйти от шаблонов, не давит негативный опыт...А как же вопрос Примакова? Он не был забыт, что подчеркивало его важность. Президент в мае дал еще три месяца на подготовку новой системы оценки, до августа 2012 года.

Уже в середине лета  из газет стали известны некоторые особенности очередной новой системы оценки, которую собирались предложить Президенту.  Выглядели они несколько странновато, но... Положение дел  к августу становилось просто смешным.  Сроки уже не просто поджимали, били.

Координацию работ по подготовке нового положения осуществляло Министерство регионального развития (далее, МРР), где в мае сменилось руководство. В начале августа и новый министр подал в отставку, проработав всего ничего. А время шло. Нужно было хоть что-нибудь  сделать, что бы снять ответственность.  В место Положения был подготовлен и подписан Указ Президента,  согласно которому, на подготовку Положения о новой системе оценки деятельности исполнительной власти регионов давалось еще три месяца.  Получалось, что, если эти три месяца пройдут безрезультатно, то пройдет уже год, с момента ответа на вопрос Примакова!  Отвечать пока было не кому. Новый министр был назначен уже после представления на утверждение  ожидаемого проекта Постановления Правительства. Что-то менять было поздно. И это было даже хорошо, с бюрократической точки зрения, поскольку содержание подписанного  в самом начале ноября 2012 года Постановления Правительства не связывало ему руки и не накладывало ответственность за возможные ошибки.

А содержание Постановление Правительства удивило специалистов. Вряд ли что-то подобное ожидал от Путина Примаков, когда задавал свой вопрос.   Не будем касаться поразительного уровня невеждества, некомпетентности, ущербности текста и самой системы осуществления оценки. Даже самые базовые подходы получились крайне неожиданными. Ну вот, например, по Положению должна  давалась не оценка деятельности исполнительной власти регионов, а проводиться конкурс среди органов исполнительной власти регионов, желающих (стремящихся) улучшить свою работу.  Оценки по результатам конкурса регионов нельзя рассматривать как рейтинг, поскольку регионы сравнивались по различным критериям. Причем, каждый выбирать должен свои был за два месяца до начала года, подлежащего оценке.  Победитель не определяется на основании объективных данных, а назначается (об этом заявил зам. министра МРР). Многие формулы , по которым должны были подводиться итоги, были некорректны или ошибочны.  Конкурсная комиссия отсутствует и т.д.  и т.п.  Я понимаю, что читатель с трудом поверит (а, скорее, не поверит), что такое вообще возможно. Но увы, это было! (Подробнее смотрите по ссылке http://maxpark.com/user/1042506032/content/3275931 ) Можно ознакомиться и с копией официального текста.

А за что же должны были бороться регионы? Может быть потому такое и допустили, что это нечто не существенное? Так вот, один из министров уже в июле 2012 года проговорился, что призовой фонд  был запланирован в сумме 20 миллиардов рублей! Причем, не подлежащих предварительному бюджетному сегментированию (грубо говоря, все можно потратить на премию чиновникам).

Необходимо сделать небольшое отступление.   Должен предупредить, что все копии, описываемых документов, писем, ответов и публикаций, имеются и ссылки будут приложены к тексту статьи при публикации.

Итак,   первичный документ был подготовлен, но эпопея на этом не закончилась.  К весне 2013 года, когда выяснилась абсурдность системы оценки, произошли некоторые события.  К этому времени был переведен в другое министерство директор департамента, отвечавшего за оценку деятельности исполнительной власти, а сам департамент ликвидирован(оптимизирован). За достижения разработчиков отвечать стало не кому. Поэтому, хотя итоги конкурса  должны были быть доложены Президенту РФ в мае,  было решено перенести их «окончательное» подведение на конец  лета. Мотивировка - особенности сбора статистических  данных.  В результате,  к сроку удалось объявить лишь лучших по отдельным  показателям по направлениям министерств. Сумму грантов снизили до 1 млрд рублей. Да и  награждать победителей стали  не столько за достижение конкретных результатов, сколько для"поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти ".    

Стоило ли огород городить!?  Был ли  Е.М. Примаков обманут в своих ожиданиях?  Сказать сложно. Ведь губернатор тоже "орган". А вот аналитики, специалисты по оценке деятельности, говорят о подмене понятий. Поскольку "поощрять достижение" и "достигнуть результата" - это, как говорится, "две большие разницы".Это как, если бы, рабочий в первый месяц не выполнил задание на 80%, а во второй на 79% (положительная динамика!), и ему бы дали за это премию в размере годовой зарплаты. 

В прессу не просочились сведения о том, что за описанный конфуз кто-то понес наказание. Мне кажется, что это в первую очередь связано с тем, что в мае 2013 подводились итоги и выполнения программных «майских» Указов Президента РФ. В.В. Путин тогда сообщил, что они на 80% не выполнены.  Где уж там  какому-то конкурсу регионов обратить на себя особое внимание. Минрегиона  ничем не выделилось.  Да и «специального» майского  Указа по большинству вопросов, непосредственно  курируемых МРР, не было.

Возникает вопрос. Если автор столь сведущ, то почему раньше не шумел. Чего ждал? Я спешу Вас успокоить. И писал, и шумел, и неоднократно предлагал свои услуги,  и, даже,  обращался к Президенту... Надеюсь, что  в том, что хоть какое-то движение происходило, есть и моя заслуга, но... В конце концов я понял, что дело не в компетентности специалистов, хотя в этом вопросе их в федеральных органах власти практически нет, и не в том, что их искать-то некому.  

Сама система  комплектования и работы большинства не силовых, «социальных» федеральных органов исполнительной власти такова, что не ориентирована на перспективную  и эффективную работу высококлассных специалистов .  Решают дело, в случае необходимости спецпроекты и индивидуальная самоотверженная работа выдающихся личностей.  В большинстве случаев картина другая - перспективные идеи гасятся, не допускаются к разработке на всех уровнях исполнительской вертикали.

Ниже мы попытаемся разобраться, почему В.В.Путин, даже при всем нежелании, все равно бы «обманул» Е. М.Примакова, отвечая на его вопрос?  Почему ему постоянно приходится включаться для того, что бы «разруливать» обстановку вручную?  В качестве базы будем опираться на Министерство регионального развития РФ. Именно оно отвечает за «комплексные оценки», в том числе и исполнительной власти регионов, и органов местного самоуправления, и многое другое, с одинаковым успехом. Конечно, не хочется обижать и многие другие органы федеральной исполнительной власти.  Смею заверить, что картина в них сходная.

Начнем с самого низа исполнительской вертикали.

2. Уровень специалистов.

 Значительная часть населения все еще считает, что работники федеральных органов власти - это самые умные, умелые, знающие специалисты. Совсем не случайно возникли поговорки, обороты и присказки  на эту тему. Например, «Сверху виднее!», «Всему голова», « Подняться на вершину»...  Долгое время в обыденном сознании считалось, что люди, отвечающие за жизнь всей страны, просто не могут быть глупыми, случайными или не проявившими себя.

Способствует этому и память о системе советской госноменклатуры, когда двойной надзор  за низовыми звеньями государственной управленческой системы был очень жестким и весьма заметным для населения. Причем, сопровождался периодическими публичными «порками» нерадивых и неподходящих.

С тех пор жизнь сильно изменилась. Низовые специалисты федеральных органов власти подбираются теперь не по заслугам, а по закону.  А чего требует закон от кандидатов на вакантные места? Прежде всего - быть молодым и жить в Москве у мамы с папой. Почему?  По двум причинам: стаж и размер зарплаты. 

Для самых низких ступеней госслужбы (например, специалисты первой, второй  категории, да и старшие и ведущие специалисты, составляющие категорию «обеспечивающих») стаж не нужен, но  зарплаты установлены настолько низкими, что на них нельзя прожить в Москве, не имея бесплатного жилья. Кто же тогда решается претендовать на подобные  вакансии? Те, кто смотрит в будущее!  Потерпишь, сидя на шее у родителей или мужа, два года - вот уже и на уровень ведущего специалиста можно претендовать. У тех  для приезжих зарплата все еще недостаточна, даже для снятия угла для семьи, а местный уже себя по минимуму сможет обеспечить. Дальше больше, претендент на должность главного специалиста из глубинки, как и москвич, должен иметь  стаж в четыре года.

Кто здесь может составить конкуренцию москвичам?  Только зажиточная молодежь из провинции. Для людей старшего возраста, обремененных семьями , имеющим заслуги и опыт работы, шансов поступить на должность главного специалиста очень мало.  В первую очередь не заинтересованы в этом начальники отделов, которые будут видеть в них, если не карьерных конкурентов, то уж независимых постоянных оппонентов, это точно. Как сказал один начальник
отдела:"Я не хочу, чтобы среди моих подчиненных был кто-то, кто в глазах начальства будет выглядеть умнее меня!".

Тем не менее, некоторые провинциалы пытаются прорваться, надеясь на объективность конкурса. Кадровики стараются таких специалистов  отсеять с помощью отработанных годами приемов. В последнее время популярным стало, например,  компьютерное тестирование. В МРР оно проводится  оптом, для  всех претендентов на вакантные места сразу.  Министр утверждает шкалу допустимого количества ошибок по уровням значимости специалиста.  Вместо списка вопросов кандидатам предлагают перечень документов, которые они должны знать в деталях, чтобы пройти тест. Ни для кого не секрет, что предложенные документы имеют противоречивые пункты, а  в очередях на прохождение теста  у  «своих» кандидатов в руках не тексты документов, а списки ответов на все вопросы.  Или вот еще возможность - расширение списка обязательных к предъявлению документов (ИНН, например). Есть и другие каверзы.

Но, если особо настырные прорываются, то имеется рубеж в виде конкурсной комиссии.  В них все решает начальник подразделения, в которое принимается специалист. Как бывает неудобно начальнику отказывать в приеме на работу заслуженному высококлассному специалисту, ради  вчерашней выпускницы! Но,  ничего не  попишешь - система жестока.  Да и стыдно будет потом  в глаза смотреть интеллектуалу, случайно попавшему на должность замаскированного курьера или мальчика на побегушках.  А именно это и предполагает термин «обеспечивающий специалист». Побегав с бумажками годик другой, молодой (молодая) карьерист пообвыкнется во властных коридорах, заведет знакомства и будет претендовать сначала на высокую должность, а потом и на чин.  Как говорится - «выслужится».

Ну а как же должностные обязанности, общее дело, в конце концов?  Обеспечение сводится к технической обработке поступающей от соседей и с периферии информации, подготовке проектов документов  и участии в текущей деятельности, как техническому исполнителю. Не секрет, что уровень подготовки документов за последнее десятилетие значительно снизился. Этому, в первую очередь, поспособствовали современные средства коммуникации. В работе специалистов царит шаблон из интернета!  Одна и та же «рыба» плавает по отделам, департаментам и министерствам,   меняясь лишь в мелких деталях. Даже ошибки, с завидным постоянством переходящие из "болванки" в "болванку", постепенно превратились в профессиональный сленг.

Может ли такой специалист чем-то помочь на местах, оперативно разрешить какую-то проблему? Чаще всего нет. Поток информации снизу не делает его  специалистом по внедрению инноваций с мест (раньше говорили, «починам»). И, тем более, не разовьет способности аналитика, если они имелись.

В тоже время, такой специалист может легко, вольно или невольно, «подставить» своего начальника. Особенно если нужного, проверенного временем шаблона нет в наличии. Так, например, появляются даже в постановлениях Правительства, ошибки уровня шестого класса средней школы. К сожалению,  исправить такие ошибки на более высоком уровне тоже, подчас, бывает некому.  Далее я поясню почему.  А сейчас затрону возможно возникший у читателя вопрос: «Почему же отсутствует система оценки работы низовых специалистов?». Не беспокойтесь, она есть! И охватывает все уровни исполнительных органов власти. Вот только...

Законом предусматриваются аттестации государственных служащих, которая, по идее, должна оградить госслужбу от случайных, не соответствующих должности людей. Однако на деле, аттестации превращаются в пародию на некий экзамен с подтасованными результатами. Ни каких серьезных последствий для аттестуемого специалиста низового уровня они не несут. Более того, они часто становятся опасными для руководства, так как могут выявить его некомпетентность.

Попытки дополнить аттестации некими «объективными оценками деятельности», неоднократно предпринимавшимися дилетантами в госуправлении от общественности, были настолько смехотворны, что умирали уже на этапе их представления.    Прежде всего это связано с тем, что разработчики таких методик не знакомы с практикой текущего государственного управления и регулирования, не знают его правовую базу, не понимают особенностей взаимодействия частей и деталей сложнейшего механизма реализации решений, и смутно  представляют порядок применение системы государственного целеполагания в исполнительской практике.           

Вот и получается, что решение задачи создания чего-то работоспособного из массы случайных людей, якобы обеспечивающих управленческий процесс, ложиться на плечи ответственных лиц уровня начальников отделов.  Однако и тут положение далеко не безупречное.      

3. Уровень  отделов.

Первичным функциональным  элементом  системы госуправления является отдел.  Отделы создаются для выполнения определенной правовыми актами деятельности,  направленной на решение отдельных задач ( групп однотипных задач) управления и регулирования.

Начальники отделов  оплачиваются значительно лучше, специалистов низового звена. Но для того, что бы занять такую должность без протекции, претенденту необходимо соответствовать, кроме ранее перечисленного,  и более жестким формальным и неформальным требованиям: стаж госслужбы - не менее 6 лет; высшее образование;  жилье в Москве; наличие «достижений» или рекомендаций и  т.д.   По крайней мере, так формулируются поисковые задачи для кадровых агентств.

В чем заключается главная управленческая особенность отдела с точки зрения руководства  министерства?  Прежде всего, деятельность отдела - это показатель необходимости существования направления  регулирования, значимая составная часть  работы управления или департамента. Штатное расписание ли, формирование проекта бюджета ли - в основе лежат предложения по отделам.  Доказав свою нужность и значимость, отдел автоматически укрепляет позиции  департамента, в частности, и министерства в целом.  В условиях межведомственной борьбы за бюджетные ресурсы, нужды и запросы министерства должны  звучать заметно и неоспоримо.  Поэтому, руководство министерств (службы) периодически вмешивается в формирование кадровой политики по набору начальников отделов.

Однако,  для директора департамента очень важно иметь на ключевых постах своего подразделения  своих же людей.   Тем более, что не всегда директор департамента является креатурой министра.  В подобных случаях неизбежно возникновение скрытого противостояния, приводящего подчас к блокированию любой конструктивной деятельности специалистов отдела вышестоящими начальниками.

Наконец, случается, что задачи, стоящие перед отделом крайне сложны для понимания вышестоящего руководства. Если такое случается, возникает ситуация, когда ключевые должности могут занимать не имеющие нужных качеств люди. Должность им может принести внешний статус (звание, особая специальность по диплому, место предыдущей работы и т.д.).  Известны случаи, когда опытные руководители отделов брали на работу ненужных специалистов для статусности. Кандидат или доктор наук среди работников отдела, дают возможность самим своим присутствием  подкреплять идеи начальника.

Таким образом, на должностях начальников отделов можно встретить три группы руководителей:

- выслужившиеся из низов,

- ставленники руководства,

- специалисты из научных и производственных структур.

При открытии новых направлений ( или комплексов задач в направлении) управления и регулирования набор низовых специалистов  осуществляется еще и с помощью кадровых агентств. Постепенно они ( сначала на низовом уровне,  а затем и среднем)  становятся такими же как и те, которые созданы давным-давно  - кланами московской чиновничьей общины, заполненными её ставленниками.

Проблема состоит в том, что организаторские способности, умение решать задачи, стоящие перед отделом, потенциал нужных знаний и опыта при приеме на работу вообще не учитываются. Иногда случается, что отделу везет на случайно попавшего на должность выдающегося работника, хорошо представляющего перспективы развития вверенного его контролю процесса. Такого, который и дело знает, и у начальства нужные ресурсы выбьет, и оппонентов убедит, и результата добьется.  Однако и здесь, к сожалению, в большинстве случаев дело обстоит так, что "белую ворону" начинают выдавливать всеми возможными способами. Тут и проверки, подготовка дополнительных справок и отчетов в крайне ограниченные сроки, унижения перед коллегами рано или поздно приводят к тому, что на основную работу остается мало времени.

В результате отдел начинает работать по шаблону, на отбой, по хвостам. А итоги работы, часто напряженной и авральной,  превращаются в ни кому не нужный заумный хлам.   Нечто подобное происходило, например,  в департаменте МРР по оценке деятельности исполнительной органов власти субъектов Российской Федерации. Это и стало причиной того, что возник «негативный» вопрос Е.М. Примакова. А затем и в течение двух лет осуществлялись попытки от него отбиться.  Сразу несколько министерств отрядили своих специалистов, для выполнения требования Председателя Правительства. Но эти специалисты оказались не готовыми к решению очень специфической задачи. Они выдали на гора массу шаблонных предложений, но задача осталась не решенной.             

Почему же у нас в стране не ведется подготовка   чиновников этого уровня?  Ответ очевиден - имеющаяся система образования и переподготовки специалистов оторвана от жизни, в том числе  и практики управления. Подготовка же кадров должной квалификации  на рабочих местах при нынешней организации гражданской государственной службы просто не возможна.  

Тем не менее, во многих случаях ставящиеся жизнью задачи решаются. Решаются во многом благодаря квалифицированным специалистам следующего уровня управления - руководства департаментов(управлений).

4.  Департаменты ( управления).

Как бы хотелось, что бы на этом уровне все было правильно и последовательно, понятно и значимо.  Ведь на такие посты, как директор департамента федерального органа исполнительной власти, случайные люди не попадают. Действительно, они не случайны. Но вот компетентны ли?

Еще одно распространенное  заблуждение - директора департаментов являются экспертами  в том направлении государственного управления и регулирования, которое они возглавляют. В той «командной» системе отношений на госслужбе, которая стала складываться после распада СССР, главенствующими   стали отношения  по образцу «клиент-патрон» в Древнем Риме.  Тогда клиенту предоставлялось доходное место в обмен на личную преданность патрону.   

 Так вот.

Приходит такой, вновь назначенный патрон, руководить указанным направлением и начинает выстраивать производственные отношения.  Как он это делает?

 Любой руководитель  - это сочетание ролевых, функциональных, мобилизационных (ситуационных) и ресурсных качеств. Крайне редко встречаются руководители, у которых каждое из указанных качества превышает средний уровень (девиз - "Не понимаешь - разъясним, не умеешь - научим, не хочешь - заставим"...), но они могут компенсировать друг друга. В большинстве случаев преобладает что-то одно.  В соответствии с имеющимися качествами и выстраивается линия поведения руководителя. Если преобладает ролевой потенциал ( девиз - "Положение обязывает"), то основной упор делается на дисциплину и сроки выполнения поручений подчиненными. Функциональные качества в избытке (девиз - "Если не умею - научусь"), работники день и ночь сидят на рабочих местах, перекладывая бумаги с одного края стола на другой.  Мобилизационные качества преобладают ( девиз - "Все миром навалимся"),  работа идет как движение от аврала к авралу.  Наличие больших ресурсных возможностей (девиз - "Если чего не хватает, нам помогут") стимулирует борьбу за привлечение дополнительных "необходимых" возможностей.

Когда руководителя ставят на новое, мало проработанное и в теории, и на практике, дело, в его организационных подходах может произойти перекос в сторону увлечения "наукоподобностью". Департамент становится похож на  некое  научное учреждение.  Управление подменяется изучением.  Оценивать работу департамента предлагают по количеству проведенных мероприятий, докладов, публикаций, проектов и концепций.  Объясняют это тем, что без серьезной проработки нельзя управлять сложным общественно значимым явлением.   Концепции, конференции, семинары, монографии и справочники - это все хорошо, но только тогда, когда за ними следуют конкретные дела, когда реальное положение улучшается, когда напряженность ситуации спадает. В этом и заключается суть управления и регулирования. Если же положительных изменений нет, то , все указанные мероприятия становятся бумаготворчеством, "конфетками", галочками в планах или материалом для заполнения годовых  отчетов. Раньше это называли "очковтирательством". 

 Если в направлении, куда назначен руководитель, уже основательно и без толку "потоптались",  положение осложняется еще и наличием "чужих" сотрудников. Даже если проводить ликвидации или "оптимизации" отделов, от балласта ненужных работников  избавиться будет сложно. Они под защитой закона.  Попытка же приспособить их к новым подходам, скрытно или явно встречается с позицией: "И этого пересидим".  Кроме того давит груз прежних ошибок. От нового руководителя ждут улучшения работы, и очень скорого.   Хорошо, если новый руководитель является признанным авторитетом в ведомом деле.  Но такая индульгенция дает лишь временную отсрочку жесткого спроса за результаты.   В таких случаях встречаются примеры, когда все направление удается "замаскировать" с помощью плановых работ. Тогда, искусство руководителя заключается в том, чтобы придумать подчиненным работу, которая, ВОЗМОЖНО, очень важна.  Например, закрепление отдела за правовым актом или их группой. При этом, важно регулярно вносить предложения по "назревшему" изменению этих актов, форм отчетности, параметров запросов...  Или, вот, распространен подход, когда на местах создаются подразделения департамента. В этом случае все недостатки и проколы можно объяснить нерадивостью на этих самых местах.   Так или иначе,  происходит консервация квазиважной деятельности. 

Естественно, что спокойное и размеренное течение псевдоуправления тяготеет к отсутствию перемен, выслуге специалистов до пенсии, формированию "служебных" династий и т.д.  Устоявшееся сообщество работников департамента совместно противодействует опасностям извне и становится полноценной частью всего сообщества чиновников.   Нужно повышение квалификации - пожалуйста: курсы, вторые дипломы, степени... Все происходит с невиданной легкостью. 

 Здесь, как у судьи на футбольном поле - чем меньше он заметен, тем лучше?  Для чиновников. А для дела?  Для  того, чтобы определить пользу для дела, нужно иметь систему оценки. Если ее нет, то и спросу нет.  Правда, иногда встречаются случаи, когда сам оцениваемый заинтересован в хоть какой-нибудь оценке.  Дело в том, что любая  оценка предполагает наличие критериев, по которым ее выставляют. Может случиться и так, что заметность (в глазах начальства) становится главным критерием (амбициозность, выделяемость, событийность и т.д.).  Например, накопление в одном департаменте сразу нескольких не связанных между собой функциональных направлений, не только служит дополнительной защитой его директора, но и делает заметнее и статуснее.  В любом случае, наличие критериев, позволяет работать так, чтобы этим критериям соответствовать. В итоге, нет критериев оценки  - нет работы.  По крайней мере, целенаправленной. Это аксиома.  По моим наблюдениям подобное случается довольно часто. В частности, я сам был свидетелем того, как на вопрос проверочной комиссии руководителю одного структурного подразделения:"Так что же вы делали эти два года?", последовал ответ:"Ждали указаний!" .  Что касается вопроса Е.М. Примакова, то мы видим, что объективная оценка деятельности губернаторов нужна не только им самим, но и предпринимательскому сообществу.

Получается, что случай позволил выявить проблему? Нет. Проблема возникла гораздо раньше. Вопрос прозвучал в декабре 2011 года, а губернаторов-то стали назначать с января 2005.

 Проясним картину.   Сначала оценкой губернаторов занималась администрация Президента РФ.  Я встречался с руководительницей отдела, занимавшегося этой оценкой весной 2008 года. Оказалось, что к этому времени ей удалось только компьютеры и программное обеспечение "выбить". Критерии уже тогда какие-никакие были. Вот только полученные оценки вызывали не просто сомнение, а сильное недовольство у руководства в силу их очевидной необъективности. В частности, уже тогда в перечне имелись знаменитые "койко-места".

Летом 2008 года направление передали в Минрегион, который, в общем-то, и был создан для работы с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В МРР был образован специальный департамент, который начал работу по первому типу (см. выше - "новое дело").  

Через год теоретизирований руководство департамента сменилось. Дело перешло во второй тип.  А он предполагает, что в основу работы кладется принцип улучшения того, что было раньше. Улучшить теорию можно только супертеорией!  И они появились.  Осуществлялись корректировки системы оценки, которые раз за разом приводили ко все большему отрыву  итогов от реальной работы. Правда, некоторые ошибки в подходах тянулись еще с начальных Положений.  К середине декабря 2011 года, когда должны были подводиться итоги за 2010 год, были подготовлены такие изменения, которые делали подведение итогов за 2011 год в 2012 году заранее обреченными на полное отсутствие практического применения.  Это-то и послужило, видимо, судя по его содержанию,  поводом для вопроса Примакова.   

В 2012 году дважды менялись министры,  менялись замы министра...  То, что последовало далее, я уже рассказал в первом разделе статьи. 

После появления Постановления Правительства,  я  написал большое письмо, в котором, навскидку, указал в новом Положении больше 40 вопиющих ошибок методического, методологического, организационного и технического характера новой системы оценки деятельности органов исполнительной власти регионов;  указал, что система оценки муниципалитетов не  менее необъективна, и сообщил, что последствия этого скажутся уже в весной 2013 года.  Давало ответ уже новое руководство Минрегиона. Меня поблагодарили за предложения и сообщили, что победителей конкурса будут не определять, а назначать.  Я написал второе письмо, после которого кое-какие огрехи были оперативно подправлены, а подведение, как я и рекомендовал, итогов перенесли под благовидным предлогом. Кроме того, в письме-ответе из МРР мне сообщили, что усмотрели в огромном перечне ошибок, допущенных разработчиками системы, "оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи", а поэтому "вправе оставить без ответа по существу поставленных вопросов", и проинформировали меня "о недопустимости злоупотребления правом". Как видите, если нельзя опровергнуть оппонента, можно найти лазейку в законе, чтобы не отвечать ему. (Надеюсь, что эта статья несет не меньшую "угрозу" нерадивым чиновникам.)

Интересно, что мои опасения самым явным образом подтвердились! Если система оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ выглядела тогда крайне странной и невразумительной, то система оценки муниципальных органов (подход-то тот же) вообще не выдерживала ни какой критики. (Возможность её использования в коррупционных схемах смотрите по ссылке http://maxpark.com/user/1042506032/content/3295624 ). Уже через месяц, после награждения в мае 2013 года, был арестован за бандитизм награжденный за свои достижения в Москве по этой  системе лучший мэр страны!

Странно, что  из года в год департамент выдавал на гора крайне запутанные методики оценки ,  которые  были абсолютно не приспособлены для использования в текущей деятельности. Простота - сестра таланта и признак гениальности!  Здесь же наблюдалось искусственное усложнение. 

Возникла ситуация, когда за 10 лет развития, идея укрепления деятельности органов исполнительной власти на местах путем ее координации и корректировки на основе текущей оценки,     переродилась  в  систему поощрения отдельных субъектов за выполнение указаний некоторых отраслевых министерств.   Почему это произошло? Мне кажется, что исполнители, которым была поручена реализация этой идеи, изначально не понимали ни смысл своей деятельности, ни ее необходимость,  ни как подступиться к практической ее реализации.  Сейчас, кажется, руки опустились даже у ее инициаторов. Бюрократия в очередной раз победила!

5.  Министерства.

Одной из основных методологических ошибок разработчиков системы оценки эффективности органов исполнительной власти (в вопросе Примакова - губернаторов) стала та, что они пытаются рассматривать деятельность губернаторов, как продолжение деятельность федеральных министерств на местах. В этом случае напрочь отметаются, как несущественные, все особенности взаимодействия власти и местных законодательных органов, общественности, предпринимательского сообщества. Тем более, не учитывается региональный потенциал управления. Органы государственной власти регионов практически рассматриваются как местные филиалы министерств.

Сейчас губернаторы, фактически, будут избираться населением.  Но потребность федерального центра, общероссийских экономических структур в оценке их работы не пропадает. Любой федеральный проект может быть блокирован на местах. Вопрос Примакова предполагал, что  будущий Президент примет меры по улучшению возможностей планирования и реализации крупных предпринимательских инициатив, а не по раздаче грантов по совокупности  оценок федеральных министерств.  Да и опыт двух первых лет нового президентства В.В. Путина показал неэффективность использования федеральных министерств для осуществления конкретных проектов. Минрегион, в частности,  именно так себя  зарекомендовал за это время и при подготовке саммита во Владивостоке, и подготовке Олимпиады в Сочи, и в координации проектов на Кавказе и на Дальнем Востоке. При проектной деятельности, ориентированной на жесткие сроки, любая промежуточная управленческая ступень может сорвать все дело. Вот и возникли отдельные Минстрой, МинКрым, МинДальнийВосток, МинКавказ.  А сейчас, наверное, будет и Министерство по вопросам беженцев.

Еще одна причина, по которой так и не удалось создать  систему оценки деятельности органов исполнительной власти регионов, заключается в эклектичности  подходов разработчиков. Они, например, смешивают в одну кучу и конкретные министерские показатели, и динамику изменения этих показателей за несколько лет, да еще прибавляют оценки власти населением. Мухи с котлетами.

С учетом того, что время изменения этой динамики(3 года)  и время до подведения итогов (почти год), результат будет примерно равен сроку губернаторского правления.  То есть, даже по этой необъективной системе, работу одного губернатора реально оценят только один раз за несколько лет. О каком контроле и корректировке при этом может идти речь?

Важная методологическая ошибка заключается в том, что оценку управления смешивают с оценкой власти населением. Вне зависимости от количества опросов, оценка деятельности губернатора населением во многом зависит от работы его PR-службы. А если учесть еще и то, что губернаторам иногда приходится принимать непопулярные меры, становится понятно, что эти оценки нельзя смешивать.     

Здесь нужно учесть, что  министерство не всегда является слаженным механизмом взаимосвязанных в своей деятельности частей. Тоже Министерство регионального развития занимается множеством вопросов, которые, подчас, очень мало связаны  друг с другом.  Да и назначение министров и их заместителей не всегда носит конкретно функциональный характер. Чаще всего назначения в высших эшелонах министерств и ведомств, помимо причин, перечисленных во втором разделе статьи,  связаны с поощрением и, как это не странно звучит, модой.

С  начала 90-х в руководстве страны и регионов  кадровое обустройство органов власти долгое время строилось  на одной мифической парадигме, родившейся во времена Перестройки.  Суть ее сводится к тому, что у руководства стоят "не те" люди. Все молодцы,  а хорошо жить не можем, потому  что "власть предержащие" не хотят уступить место достойным.  Вот и стали происходить массовые смены руководителей всех уровней. Сначала пришли "демократы". Их сменили "либералы". На место либералов пришли "управленцы". Их сменили "ученые". В след за которыми пришла "молодежь". Которую сменили "команды". За ними пришли "прагматики"... Это происходило на всех уровнях. Только, чем ниже уровень властных полномочий, тем быстрее происходила смена.  Результат был один - из когорт очередного "призыва" во власть, в ней закреплялись  единицы. Среда всех приводила к сходным характеристикам, разве что, с незначительными оттенками.       

Как бы человек ни стал министром, нужно признать, что стать им может только выдающаяся личность. Но даже самый выдающийся работник не может быть специалистом во всем. Даже министр имеет право на ошибку. Особенно тогда, когда она совершена в сфере деятельности, где почти нет специалистов.  Поэтому ему приходится выполнять порученное наощупь, интуитивно, часто доверяясь   так же мало подготовленным подчиненным.  Вот и получается,  что на просьбу министра: "Дайте мне почитать какую-нибудь книжонку о том, чем вы там занимаетесь.", подчиненному и ответить-то нечем.

 Конечно, бывают и  "детские" ошибки, которые нужно вовремя признавать и исправлять. А вот с этим не каждый справится. Статус министра многим бы стал не лишним. И здесь нужна своевременная помощь извне.

6. Теория и практика.  

Министерство -это орган исполнительной власти, создаваемый для выполнения определенного набора функций. Это не научное учреждение, а производство. Внести в теорию уточнения, основанные на конкретном  опыте - это да, ему по силам. Но разработка самой теории? Поэтому и слышится в ответ на упреки:"Мы не понимаем, что от нас требуется!"  Не менее чужды  разработки опережающей теории в вопросах государственного управления для научных организаций.  Тем более, что они  не имеют доступа к "кухне" принятия текущих решений, чтобы (как это принято в научной среде) её изучить, распространить информацию в научном сообществе, обсудить и выработать нужные рекомендации.  

Хорошо, когда имеются хоть какие-то проверенные на практике наработки. А если их нет? Тогда, в большинстве случаев, подготавливают предложения по аналогии.  Логика примерно такая:"Если в экономике (медицине, образовании, культуре, спорте, мелиорации, архитектуре...) срабатывает, то, может, и здесь сгодится".  На то, чтобы убедиться в обратном, уходит много времени и средств.

Я думаю, что, в нашем случае, все делалось как положено, как заведено. Кому-то из советников или просто приближенных в администрации (аппарате, совете) поручили проработать вопрос, прокурировать. Подготовили обоснование, сделали расчеты, осуществили согласования и создали новую функцию государственного управления, которая объективировалась в орган исполнительной власти. Попробовали работать. Раз нет результата, то укрепили структуру кадрами, добавили значимости и ресурсов. Обычно, рано или поздно, но или результат появляется, или структуру прикрывают. А как вот быть с функцией, если неудача? Забыть? А если важна!?

 И вот, куратор от Президента за налаживанием работы органа госуправления в новом направлении, вместо того, чтобы городить новые структуры и придумывать для них работу, должен найти человека. Человека, который этой идеей живет, понимает ее тончайшие детали и изгибы, знает и кухню, и теорию. Только такой сможет качественно проработать новую идею, выработать в основных чертах организационные и методологические основы ее реализации, подобрать исполнителей и осуществить работоспособный пуск.  Как говорится - роль личности в наш век возрастает.  Как искать? А для чего тогда и нужна система "обеспечения деятельности"? Дело сейчас, вроде бы, сдвинулось. Посмотрим.

Поведем итог.

В настоящее время объективная "оценка деятельности губернаторского корпуса" отсутствует. Демонстрируется лишь комплексная оценка частных позиций по ведомственным показателям  и социологическим  опросам. Причем, не за конкретный отчетный год!

 Можно ли было получить иной результат, не меняя коренным образом самой системы функционирования федеральной государственной службы?  Из  анализа, приведенного в этой  статье, ответ:"Нет!"

              P.S.

                  25 июня 2014 года я отправил статью "Почему Путин "обманул"  Примакова?" на сайт администрации президента для сведения.  Не то, чтобы надеялся на отклик, но за прежними  статьями что-нибудь да следовало. Вот и захотелось узнать, будет ли реакция и на эту.

 За прошедшее два с небольшим месяца обратили на себя внимание несколько сообщений,  связанных с темой статьи. 

  Прежде всего мне бросилось в глаза демонстративное высказывание С.В. Железняка на передаче у Владимира Соловьева "Воскресный вечер" на ТВ"Россия"(13.07.2014 г., 1:38 от начала передачи), где в перечне допущенных ошибок ("огрехи")  он  упомянул и оценку неэффективного руководства в регионах.  Сергей Владимирович был участником заседаний "Большого правительства", где был одобрен провальный проект оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.  Тогда сложно было с листа оценить проект, который проталкивался некоторыми высшими чиновниками с большим напором и энтузиазмом. Тем более, что еще только предстояла его чистовая доработка. Однако,  сегодня, это признание провала вселяет надежду, что  не все потеряно, возможен решительный пересмотр работы в этом направлении.   Конечно, скорее всего,  С.И.Железняк даже не предполагал какой-то связи с  многострадальной системой оценки деятельности исполнительной власти регионов. Но, тем не менее, сама по себе эта  фраза подтверждает наличие проблемы неэффективности контроля за текущей деятельностью исполнительных структур власти регионов.

Был еще Закон о стратегическом планировании. Не буду останавливаться на нем. Он требует не менее подробного разбора, чем в этой статье. А чтобы его восприняли те, кто может что-то менять, нужно еще и некоторое время для оценки попыток его реализации и оценки, хотя бы первых "достижений". 

   А вот, вызвавшие большой резонанс публикации, связанные с предстоящим мониторингом и оценкой межнациональных отношений, фактически касаются темы статьи.  Тут и оценка, и Минрегион... Да и регулирование межнациональных отношений - это неотъемлемая и очень важная часть работы исполнительной органов власти на местах.

Мониторинг - это измерение, оценка.  Измерение - это формализация живой действительности, огрубление, упрощение ее.  Насколько объективной будет оценка мониторинга межнациональных отношений, которую собирается получать Минрегион? Может быть это просто очередная попытка реализовать старую идею о филиалах МРР в субъектах Федерации, создав мониторинговые центры? Ведь трудно понять, что мешало осуществлять мониторинг ранее, в рамках мониторинга реализации политики развития национальных отношений?

Мониторинг нужен не сам по себе , а как основа для работы властей по укреплению межнациональных отношений на местах.  Текущее регулирование межнациональных отношений - это "ручная" работа, основанная на знании личностных, ментальных, местных особенностей процесса их изменения. Я имею многолетний опыт подобной работы и честно могу сказать,  что для успешного её осуществления, нужно жить ей, вжиться в каждую мелочь, штрих ситуации. Иначе проколов, провалов, и даже трагедий не избежать. Есть ли у нас в стране кадры для такой работы? Готов ли Департамент национальных отношений их выращивать? А работа с национальными диаспорами?  Годами все ограничивается выпуском справочников и попытками написания планов по реализации Концепции национальной политики.

Не снимает вопросы и создание мониторинговых центров. Оторванные от решения конкретных вопросов межнациональных отношений, они повторят судьбу таких структур, на которые возлагались надежды по независимому мониторингу ситуации на местах, как полномочные представители или  федеральные инспектора.  Для них данные представляли сами контролируемые.   А напряженность растет! Конфликты множатся! Работа исполнительной власти идет "по хвостам".  Мой последний  разговор на эту тему с  А.Журавским закончился его фразой: "Скоро мы с Вами увидимся и поработаем!" Это было 5 лет назад. 

 Что и говорить, проблема набирает остроту! Можно в ней выделить еще множество не то что не решенных, но даже не поднимавшихся властью многие годы конфликтогенных вопросов.  Почему это происходит? Ведь некоторые люди "бьются" на этом фронте уже десятилетиями, а воз и ныне там.  Как бы не стало как в сказке про Кибальчиша: "Бились, бились, да только сами разбились!".  Тычутся во все стороны, изощряются, а только хуже становится.  

Попытаюсь высказать свое видение причин этого безобразия.

По-моему, одна из главных причин - отсутствие внятного целеполагания.  Что должно стать итогом деятельности государства в сфере межнациональных отношений? Западная мультикультурность сообщества  или "путинская" поликультурность? Смею вас уверить, что в федеральных органах исполнительной власти эти термины даже не различают. А ведь это один из столпов предвыборной программы Президента. Так вот, поясняю для несведущих.  Мультикультурность  предполагает создание на одной территории комплекса замкнутых самостоятельных этнокультурных объединений (Политика государства - гашение конфликтов между объединениями комплекса.)  Поликультурность  предполагает создание на одной территории  единой  культурной среды на основании развития и взаимопроникновения  расположенных на этой территории  этнокультур (Политика государства -  поощрение формирования поликультурного сообщества на основе взаимодействия отдельных этнокультур его членов ).  Отсутствие целеполагания деятельности делает невозможной ее оценку!

Вот и получается, что ни что будут мерить, ни кто будет мерить, ни как будут мерить, ни зачем будут мерить чиновники не знают. Но обещают к декабрю выдать на гора очередную методику. Гарантирую, что толку все равно не будет! Деньги, конечно, потратят. Возню организуют. А результат будет - только для корзины. 

                    P.P.S.

8 сентября 2014 года Указом Президента Российской Федерации ликвидировано Министерство регионального развития РФ.

А.И.Васильев