Канада решила осваивать Арктику, но ее суверенитет оспаривает США

http://fmp.msu.ru/attachments/article/261/BYERS_2_2011.pdf

Однако если к концу летнего периода Северо-Западный проход начнет полностью освобождаться ото льда, в том числе многолет- 96 него, навигация по нему станет возможной круглый год. Например, в заливе св. Лаврентия или Балтийском море даже в зимний период ходят суда с ледовыми подкреплениями и конвои обычных судов, сопровождаемые ледоколами. То же самое ожидает Северо-Западный проход, возможно, уже в 2013 г. Времени осталось совсем немного. Эта возможность будет непременно использована.

Путь из Канады в Восточную Азию и Атлантический океан через Северо-Западный проход на 7 тыс. км короче пути через Панамский канал, а более короткий маршрут — это экономия не только времени, но и средств (меньший расход топлива, меньшие транзитные пошлины). В августе 2008 г. датское кабельное судно «Peter Faber» без труда пре- одолело путь через Северо-Западный проход от Тайваня до пункта назначения, находящегося между Ньюфаундлендом и Гренландией. Капитан выбрал этот маршрут и прошел его, не встретив никаких преград на пути. Северо-Западный проход достаточно глубок, чтобы принимать супертанкеры и контейнеровозы, чья осадка слишком велика для Панамского канала.

При этом стоит учесть, что в настоящее время строится все больше кораблей, превосходящих по своим габаритам суда типа «Panamax» (294×32 м с осадкой 12 м и водоизмещением около 65 тыс. тонн). Американские авианосцы также слишком ве- лики для Панамского канала, но не для свободного ото льда Северо-Западного прохода. Ведущие международные судовладельческие компании вряд ли окажутся в числе первых испытателей нового морского пути, поскольку погодные условия Канадского Арктического архипелага слишком непредсказуемы, спасательные операции слишком сложны, а страхование грузов обойдется слишком дорого. Однако компании рангом ниже вполне могут отважиться на риск.

Следовательно, первыми через Северо-Западный проход пойдут менее оснащенные и менее безопасные океанические суда. Франклин Гриффитс полагает, что судоходные компании предпочтут «прямой» путь — через Северный Ледовитый океан к северному побережью Канады [20, I, p. 14—15]. Он прав: для перевозок между Азией и Европой и между тихоокеанским побережьем США и Европой этот маршрут действительно предпочтительнее (правда, если речь идет о поставках грузов в города, расположенные на побережье Атлантического океана, «прямой» путь проходит через Гренландию, которую придется огибать, а это означает удлинение маршрута на 2 тыс. км).

Внутренние воды Канадского Арктического архипелага относительно спокойны. В 1999 г. через Северо- Западный проход на Багамы прибыл тяжелый российский сухогруз, ведомый буксиром. Этот путь был выбран с целью избежать риска попасть в шторм. Туристические корабли уже становятся 97 частыми гостями в этих водах. Каждое лето более 150 круизных лайнеров отправляются через архипелаг к ледникам западной Гренландии, а еще десятки — к ледяным фьордам о. Баффинова Земля.

Несколько специально оснащенных круизных лайнеров с ледовыми подкреплениями курсируют по Северо-Западному проходу. На них находятся любознательные туристы, которые готовы заплатить большие деньги, чтобы преодолеть тот путь, где столько знаменитых путешественников потерпели неудачу. Увеличению судоходства способствует также рост коммерческой деятельности в Канадской Арктике. Только в 2007 г. горнодобывающие компании вложили 330 млн долл. в разработку золотых, алмазных и урановых месторождений на территории Нунавут. В северной части о. Баффинова Земля на реке Мэри ведется строительство железного рудника, где уже созданы сотни рабочих мест. По оцен- кам компании, объем этих залежей достигает 365 млн тонн, а значит, на руднике будет добываться около 18 млн тонн руды в год в течение ближайших 25 лет. Высококачественная руда будет перевозиться непосредственно в Европу, для чего в Финляндии начато строительство 300-метровых грузовых судов с ледовыми подкреплениями, предназначенных для навигации в заливе Фокс-Бейсин (территория Нунавут) в любое время года.

Район Китикмеот в западной части территории Нунавут богат залежами минералов. Шесть горнодобывающих компаний, включая таких колоссов, как «Rio Tinto» и «De Beers», объединились, чтобы поддержать проект строительства порта Батерст-Инлет, способного принимать суда водоизмещением до 25 тыс. тонн, и дорог протя- женностью в 211 км, которые позволят доставлять на рудники тя- желое оборудование и переправлять добытую руду непосредственно на рынок. Создание порта будет также способствовать увеличению трафика в Северо-Западном проходе благодаря его расположению в заливе Коронации, по которому проходит южный маршрут пересечения прохода.

В сентябре 2008 г. грузовое судно «MV Camilla Desgagnes» с ледовыми подкреплениями, выйдя из Монреаля, совершило запланированный завоз груза в четыре населенных пункта в западной части территории Нунавут. На протяжении всего пути льда им не встретилось. Компания «Desgagnes Transarctik», владеющая судном, запланировала аналогичный маршрут на 2009 г. Ее примеру последовал и главный конкурент — компания «Nunavut Eastern Arctic Shipping». Таяние льдов под влиянием изменения климата облегчило также доступ к залежам углеводородов. В частности, появилась возможность приступить к долго откладывавшемуся строительству газо- 98 провода «Долина Маккензи», что приведет и к увеличению объемов морских перевозок. Компании уже рассматривают вероятные марш- руты транспортировки нефти и сжиженного природного газа с месторождений в северной Аляске и море Бофорта на нефтеперераба- тывающие заводы и рынки восточного побережья США через Северо-Западный проход. Так, например, компания «Royal Dutch Shell» уже приступила к изучению фарватера. Запасы нефти и газа на островах Свердруп в северной части территории Нунавут пред- положительно оцениваются в 1 трлн долл. Как только начнется их эксплуатация, маршрут доставки углеводородов на восток через проливы Ланкастера и Барроу, вероятнее всего, станет одним из наиболее востребованных.

Но при этом:

Юридический спор Юридический спор о статусе Северо-Западного прохода не ставит под сомнение его принадлежность Канаде: этот морской путь огибает тысячи бесспорно канадских островов. Суть проблемы в другом — США на протяжении долгого времени считают, что проход отвечает правовым критериям международного пролива, поскольку соединяет две части открытого моря (Северный Ледовитый и Ат-лантический океаны) и используется для международного судоходства. С этой точки зрения водный путь считается канадской территорией, но иностранные суда имеют право транзитного прохода через него.

Это сродни британской практике, предоставляющей право беспрепятственного прохода по земле, находящейся в частном владении. Канада же настаивает на том, что проход является внутренними водами и имеет тот же юридический статус, что и река Оттава или озеро Виннипег. Соответственно, иностранные суда обязаны запрашивать разрешение на вход в эти воды и на всем протяжении пути находиться в юрисдикции Канады. Однако за последний век Канада несколько раз меняла свою юридическую позицию, что давало повод обвинять канадские власти в непоследовательности и ослабляло аргументы страны в данном споре.

В течение многих десятилетий вопрос о территориальной принадлежности Северо-Западного прохода и контроле над ним поднимался крайне редко: его воды накрепко сковывал лед. Однако в 1907 г. канадский сенатор Паскаль Пуарье заявил права Канады на сектор океана неправильной формы, простирающийся от ее северного побережья до Северного полюса. Такое представление об ар- ктическом суверенитете Канады разделял и канадский исследова- тель капитан Дж.Э. Бернье, установивший в 1909 г. на о. Мелвилл 99 мемориальную доску со следующей надписью: «Эта мемориальная доска воздвигнута в честь утверждения суверенитета доминиона Канада над всем Арктическим архипелагом от 60° до 141° западной долготы и от северного побережья Америки до 90° северной широты».

Лестер Пирсон, канадский посол в США, в 1946 г.

сформулировал претензии на водное пространство архипелага еще более чет-ко, заявив, что секторный принцип (как его стали называть) оправдывает притязания Канады не только на участки суши внутри сектора, но и на соединяющее их замерзшее море [35, p. 638—639].

Однако применение секторного принципа к разграничению водного пространства Северного Ледовитого океана так и не получило международного одобрения. В 1930 г. Норвегия, признав суверенитет Канады над островами Свердруп, отдельно подчеркнула, что выступает против секторного разграничения территории [13]. СССР, в свою очередь, объявив в 1926 г. часть Арктики своим сектором, заявил, что водные и ледяные пространства между островами сектора остаются международными морскими путями, за исключением существовавшей на тот момент трехмильной границы территориальных вод. Так же поступили многие другие государства и в отношении Антарктики, заявив права только на сектора континента, но не на водное пространство и морское дно.

Канадское правительство, столкнувшись с нежеланием других стран признать обоснованность его претензий, оправдываемых с помощью секторного принципа, приняло решение не отстаивать свою позицию столь решительно, но и не отказываться от нее в открытой форме. Однако в 2006 г. премьер-министр Стивен Харпер отошел от секторного принципа, заявив в своей речи в Икалуите: «Я здесь для того, чтобы, наконец, поставить точку в давнем споре. Канадская граница Арктического архипелага проходит через самую северную точку острова Лабрадор, восточное побережье острова Элсмир до Алерта, западный периметр островов Королевы Елизаветы до моря Бофорта, вдоль северо-западного побережья и через Юкон к канадско-американской границе на Аляске. Вдоль этой границы наша юрисдикция распространяется на полосу моря шириной в 200 миль — точно так же, как вдоль побережья Атлантического и Тихого океана. Ни больше, ни меньше» [42].

Согласно формулировке премьер-министра, граница канадской юрисдикции вдоль северо-западной линии Арктического архипелага оказалась в сотнях километров от 141-го меридиана. Несмотря на то что секторный принцип был в конечном счете отвергнут, стоит отметить, что канадские дипломаты за несколько десятилетий выработали и другие подходы к решению проблемы канадского арктического суверенитета. 100

Закон о предотвращении загрязнения арктических вод

В 1969 г. компания «Exxon» отправила через Северо-Западный проход тяжелый супертанкер с ледовыми подкреплениями «SS Manhattan» водоизмещением 115 тыс. тонн и мощностью 43 тыс. лошадиных сил. На тот момент это было крупнейшее судно под американским флагом. Танкер должен был определить возможность использования Северо-Западного прохода в качестве маршрута доставки нефти с Аляски на атлантическое побережье США.

Отправив в сопровождение супертанкеру ледокол Береговой охраны «Northwind», правительство США решило не обращаться за разрешением к канадским властям. Осознавая сложность ситуации, правительство Пьера Трюдо решило не допускать установления неблагоприятного прецедента. Оттава предоставила Вашингтону разрешение на транзит танкера (которого у нее не просили) и выделила собственный ледокол сопровождения — «John A. Macdonald» — для оказания помощи в случае необходимости.

Стоит отметить, что правительство США вряд ли планировало провокацию. «SS Manhattan» не предполагал заходить в территориальные воды Канады, протяженность которых, как и у многих других стран, в 1969 г. составляла 3 морских мили, следовательно, в отсутствие заявленной претензии, основанной на секторном принципе, оставался коридор открытого моря в центральной части архипелага. «SS Manhattan» должен был находиться внутри коридора на протяжении всего пути — от пролива Ланкастера до пролива Мак-Клур. Вашингтон даже направил Оттаве официальное сообщение о том, что в планы США «не входит намерение оспаривать суверенитет Северо-Западного прохода» [45].

Однако случилось непредвиденное: десять с лишним раз «SS Manhattan» застревал во льдах пролива Мак-Клур. Судну удавалось избежать ледового плена лишь благодаря помощи канадского ледокола. В конечном счете супертанкеру пришлось отклониться от первоначального курса и пройти юго-западнее, через пролив Принца Уэльского, где, по словам профессора Университета Отта- вы Доната Фаранда, «он зашел в территориальные воды Канады, чтобы обогнуть острова Королевской Принцессы» [37, p. 3—38].

Но по причине того, что проход супертанкера был разрешен канадскими властями (впрочем, в данном случае разрешение не запрашивалось) и осуществлен только благодаря поддержке со стороны Береговой охраны Канады, вряд ли стоит считать, что данный эпизод создал действительно значимый прецедент. 101

История с «SS Manhattan» стала для канадского правительства тревожным сигналом1. Иностранные суда все равно использовали Северо-Западный проход время от времени, а Канада не могла регулировать это. Ситуацию нужно было срочно исправлять, и к разработке решения по данной проблеме была подключена группа специалистов по международному праву: Айван Хэд (советник П. Трюдо по внешнеполитическим вопросам), Алан Бизли (будущий председатель Редакционного комитета Конференции ООН по морскому праву) и молодой Алан Готлиб (впоследствии на протяжении многих лет возглавлявший дипмиссию Канады в США).

Осознав, что Канада не готова к конфронтации с США на правовом поле, они избрали другой (менее прямой, но в конечном счете более удачный) подход, в основе которого лежало внимание к проблемам защиты окружающей среды. Экосистема арктических морей — одна из самых хрупких на Земле. В них обитают уникальные виды, приспособленные к определенным условиям окружающей среды, выверенному природой балансу воды и льда. Повышение или понижение температуры на долю градуса может полностью разрушить их среду обитания.

Особенно эта экосистема чувствительна к нефтяным загрязнениям: нефть практически не растворяется в ледяной воде. Люди впервые столкнулись с угрозой нефтяного загрязнения в 1960-х гг. В 1962 г. была опубликована работа Рейчел Карсон «Безмолвная весна», давшая толчок к возникновению экологических движений.

В 1967 г. на скалах близ Корнуолла (Великобритания) потерпел крушение супертанкер «Torrey Canyon». Столь масштабного загрязнения океана мир еще не видел. В январе 1969 г. в результате аварии на буровой вышке недалеко от берегов Калифор- нии в воду попало около 80 тыс. барр. сырой нефти. Нефтяное пятно достигло пляжей Санта-Барбары.

Воспользовавшись настроениями общественности, канадское правительство в 1970 г. приняло Закон о предотвращении загрязнения арктических вод, установивший жесткие требования к оснащению и экологической безопасности судов, проходящих в пределах 100 морских миль от канадской границы Арктики [7].

Этот нормативный документ противоречил международному праву, в соответствии с которым нормы национального законодательства прибрежных государств теряли силу за пределами 12 морских миль от берега. Прекрасно понимая это, канадское правительство внесло коррективы в Закон, сняв положение о признании юрисдикции Международного суда ООН, чтобы таким образом обезопасить себя от тяжб.

США выдвинули дипломатический протест, опасаясь прецедента, который мог быть создан в случае принятия данного Закона. «Если Канада имеет право осуществлять юрисдикцию в области добычи ресурсов и защиты окружающей среды в международных водах, другие страны могут посчитать себя вправе осуществлять подобную юрисдикцию в своих целях, что вступает в противоречие с положениями международного права» [40]. Вашингтон предложил Оттаве по собственной воле передать дело в Международный суд ООН, но она отказалась.

Негативную оценку Закону о предотвращении загрязнения арктических вод дали и другие страны: по словам юрисконсульта министерства иностранных дел Канады, выступавшего перед парламентским комитетом восемь лет спустя, для полученных писем с протестами пришлось даже завести отдельный ящик [46, p. 16].