Заказ на триллион

В ежегодном Послании президента Федеральному собранию Владимир Путин подверг критике нынешнюю систему строительства гражданских объектов за счет средств федерального бюджета. «Одни и те же объекты одного и того же назначения в соседних регионах в разы отличаются по стоимости. Ну что это такое?» — возмущался президент.

Однако вместо выволочек лицам, виновным в необоснованном завышении стоимости строительных работ, Путин заявил о необходимости реформировать структуру госзаказа в сфере строительства: «Необходимо поэтапно создать систему единого технического заказчика, централизовать работу по подготовке типовых проектов, строительной документации, выбору подрядчиков. Это позволит преодолеть сегодняшний разнобой в стоимости строек, даст существенную экономию в расходовании государственных средств на капитальное строительство, как показывает опыт, от 10 до 20 процентов. Такая практика должна быть распространена на все гражданские объекты, которые возводят за счет средств федерального бюджета… Есть здесь, конечно, подводные камни, их нужно, зная об этом, обойти, предусмотреть, действовать аккуратно, создать несколько пилотных проектов по нескольким регионам, посмотреть, что из этого получится. Но оставлять ситуацию так, как она есть сегодня, тоже нельзя».

Несмотря на то что основной темой выступления в Кремле ожидаемо стала внешняя политика России, в перечне поручений президента по реализации Послания (№ Пр-2821) реформа в области федерального строительства значилась первым пунктом. Цитирую: «Правительству — до 1 марта 2015 года представить предложения о поэтапной централизации функций технического заказчика в сфере капитального строительства объектов гражданского назначения, осуществляемого за счет средств федерального бюджета».

Уже 24 декабря глава Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Михаил Мень направил вице-премьеру Дмитрию Козаку, а также в Минэкономразвития, Минфин и ФАС циркуляр, представив результаты работы рабочей группы (в нее в том числе вошли представители Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов, государственных органов субъектов страны и «экспертного сообщества») по подготовке первичной нормативной базы.

Представленные документы, включая проект распоряжения правительства об утверждении плана мероприятий по реализации реформы (копия документов имеется в редакции) свидетельствуют о намерении власти возродить советские Госплан и Госстрой на базе одного строительного треста, который будет создан при Минстрое, — ФАУ «Роскапстрой».

Почему идея централизации госзаказа оказалась по душе Путину, что собой будет представлять эта организация и как на реформу отреагировали федеральные чиновники и предприниматели — читайте в материале «Новой газеты».

^{Нажмите для увеличения}

Эволюция идеи

По словам федерального чиновника, впервые идея централизации госинвестиций в капитальное строительство президенту была предложена бывшим главой Минрегиона Игорем Слюняевым в 2011 г. «Тогда предполагалось, что Минрегион в рамках своих полномочий будет совместно с субъектом планировать территорию и софинансировать строительство объекта — и это, с одной стороны, осложнит необоснованное завышение стоимости стройки, с другой — даст синергию процессу», — вспоминает собеседник. Примерно тогда же, продолжает он, на уровне отдельных субъектов стала внедряться система единого технического заказчика: «Особенно преуспел Татарстан: в республике была создана структура, которая делала все — от планировки территории до ввода объекта в эксплуатацию. Таким образом, сконцентрировав деньги и ответственность в одном месте, удалось снизить издержки. <Президент республики Рустам> Минниханов хвалился президенту: деньги сэкономлены, а всего лишь стоило сложить яйца в одну корзину».

Однако противников этой инициативы — передачи строительных объемов в одно ведомство — было куда больше, рассказывает бывший чиновник Минрегиона: «Каждый министр боялся терять многомиллиардный портфель заказов».

С идеей централизации, продолжает собеседник, и связано упразднение в прошлом году Минрегиона и появление в структуре кабмина Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства, которое возглавил бывший губернатор Ивановской области Михаил Мень. «Ему <Меню> при назначении была поставлена задача — разработать план мероприятий по созданию службы единого заказчика в стране», — делится собеседник. Поначалу процесс шел в вялотекущем режиме, говорит федеральный чиновник, поясняя, что никто не ожидал быстрого начала перехода к централизации — планировалось, что идею реализуют не раньше 2018 года.

Однако затем мнение главы государство поменялось — и в декабрьском послании он по факту дал старт новой реформе. Почему события стали форсироваться? Мнения наших источников расходятся: одни полагают, что президента длительное время убеждало его ближайшее окружение, которое может быть заинтересовано в получении контроля над всеми федеральными стройками, другие — что сыграли справки надзорных органов, в которых Путину докладывали о выявленных завышениях цен.

Последнее, что переполнило чашу терпения президента, знает сотрудник Минстроя, — скандал с ценой строительства отделения Пенсионного фонда в подмосковном Звенигороде, значительно превысившей стоимость аналогичных объектов в других муниципальных образованиях.

«Давайте иметь типовой проект с привязкой к стоимости. Нельзя строить два одинаковых объекта с кратной разницей в цене», — вспоминает собеседник реакцию большого начальства.

Строительный блицкриг

Согласно подготовленному Минстроем проекту постановления правительства об утверждении плана мероприятий («дорожной карты»), ФАУ «Роскапстрой» должно быть создано до 1 февраля 2015 года. Новая организация, судя по проекту распоряжения, фактически будет контролировать весь строительный цикл: ее наделят полномочиями по организации подготовки документации по планировке территории, проектно-сметной документации на объекты капитального строительства, определению предельной стоимости строительства, выбору подрядчиков и даже вводу объекта в эксплуатацию.

В настоящий момент часть полномочий, которые планируется изъять для Роскапстроя, закреплены за федеральными органами исполнительной власти и субъектами страны, поэтому до весны-лета, следует из «дорожной карты», Минфину, Минэкономразвития и Минстрою предстоит внести в Госдуму проект поправок в Градостроительный кодекс, Земельный кодекс, № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» и другие акты.

Это позволит сконцентрировать весь объем строительных работ в подведомственной Минстрою структуре. Исключение составят лишь дорожные магистрали и объекты военного назначения — заказ на их строительство сохранят Минтранс и Минобороны соответственно. Однако иные инфраструктурные проекты, включая железную дорогу, вокзалы и мосты, отойдут в компетенцию вновь создаваемой организации.

Первые проекты Роскапстрой реализует уже в текущем году: «Минстрою, Минфину, Минэкономразвития при реализации федеральной адресной инвестиционной программы на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов определить 5 пилотных проектов, реализацию которых в 2015 году осуществить единым федеральным заказчиком».

К полноценной же работе Роскапстрой приступит с 1 января 2016 года — до этого момента у федеральных министерств и ведомств есть время самостоятельно завершить реализацию строительных проектов.

Судя по схеме, приложенной к «дорожной карте», на практике строительство объектов капстроя с 2016 года будет выглядеть следующим образом: федеральный орган исполнительной власти обращается с технологическим заданием в ФАУ «Роскапстрой», тот выбирает объект из реестра типовых сооружений (создается в настоящее время), устанавливает предельную цену и выставляет лот на торги. Финансирование работ будет осуществляться так: федеральный орган исполнительной власти совместно с Роскапстроем и Минэкономразвития формирует бюджетную заявку, затем перечисляет в службу единого заказчика деньги в виде субсидий, а тот уже производит взаиморасчеты с подрядной организацией.

Антикоррупционная экспертиза

Сотрудник аппарата правительства видит в новой схеме «безусловное снижение уровня коррупционных рисков», поскольку устойчивый «синдикат, состоящий из федерльных чиновников и подрядчиков, будет разрушен».

«Сейчас ведь как происходит — суммы, выделяемые ГРБС (государственные распорядители бюджетных средств. — А.С.) на объекты для собственных нужд, могут кратно разниться. Теперь этот сундук для них будет закрыт. Любой чиновник может получить в Роскапстрое от ворот поворот по формальным основаниям: дескать, дорогой товарищ, ты хочешь больницу в таком-то городе с такими-то характеристиками, а у нас есть типовой проект — с учетом плотности населения и других расчетных нормативов. И цена на нее — гораздо меньше. Наконец будет упорядочен процесс принятия решений о выделении бюджетных средств на проектирование и строительство объектов в гражданской сфере».

Чиновник одного из федеральных министерств, напротив, полагает, что коррупционные риски в случае утверждения проекта распоряжения «в нынешней редакции» и принятия соответствующих поправок парламентом только возрастут. «Мы получаем монстра, наделенного сверхполномочиями, который не просто наступает на группу чьих-то интересов, а полностью забирает контроль над строительством. Полномочий лишаются не только федеральные органы, но и субъекты Федерации — у них отбирают право планировать собственную территорию, выдавать разрешение на строительство и вводить объект в эксплуатацию. Любой губернатор возмутится: «Хотите этот участок, не спрашивая меня? Тогда сами стройте к нему дорогу и подводите внешние коммуникации!» В настоящий момент, согласно градостроительному законодательству, застройщик обязан подводить только внутриквартальные сети.

Этим решением фактически ликвидируется институт самоуправления в сфере гражданского строительства, согласен представитель администрации одного из субъектов, ознакомившийся с документами Минстроя: «Если этот проект все-таки пройдет все государственные фильтры и выльется в конкретные решения, мы получим советский ренессанс — Госплан и Госстрой вернутся в одном флаконе. За одним исключением — даже в Советском Союзе не было такой централизации. Одно ведомство получит право корректировать градостроительный план развития территории, утвержденный градостроительным советом и, как правило, заксобранием субъекта. Это безумие!»

Помимо вмешательства в процесс планирования Роскапстрой будет наделен полномочиями по изъятию земельных участков и выкупу объектов недвижимого имущества в федеральную собственность, что является прерогативой Росимущества. Но и это еще не все: в числе структур, у которых могут быть изъяты функции заказчика-застройщика, согласно «дорожной карте», окажутся все госведомства и корпорации — от Управления делами президента до «Газпрома». По подсчетам аналитиков, вновь созданная организация в соответствии с нынешними пока не закрепленными полномочиями будет осваивать около 1 триллиона рублей ежегодно. Эта цифра — предположительная сумма расходов федеральных органов исполнительной власти, а также подконтрольных им предприятий на строительство.

«Это монополия, — признает чиновник уже одного из федеральных министерств. — Допустим, мы обратимся в Роскапстрой с технологическим заданием — попросим построить общежитие. Нам, получаются, скажут: «Гуляйте, ребята. Через три года получите свой домик». И вот такое бесконтрольное строительство — снижение коррупционных рисков?! По сути, это строительный трест с неограниченными полномочиями, который при договоренности с ФАУ «Главгосэкспертиза», утверждающим стоимость строительства, будет всесилен».

Собеседник обращает внимание и на то, что в плане мероприятий по внесению поправок в закон указаны только Минстрой, Минэкономразвития и Минфин — остальные федеральные органы исполнительной власти, которых коснутся изменения, в числе соисполнителей отсутствуют.

Сотрудник аппарата правительства согласен, что ФАУ «могут быть переданы сверхполномочия», но за них будет соответствующий спрос: «Это контроль не ради контроля — это оптимизация расходов на работы, которые являются самыми затратными для бюджета. Посмотрите на реальную рентабельность подрядчиков в сфере федерального строительства — там зачастую аномальные показатели. Благодаря централизации правительство упорядочит процесс принятия решений о выделении бюджетных средств на проектирование и строительство объектов в гражданской сфере».

Кто возглавит?

По словам сотрудника аппарата правительства, главным претендентом на пост руководителя ФАУ называют Юрия Рейльяна, который «фактически контролировал стройку в Сочи к Играм-2014». «Его место в цепочке исполнителей было где-то между Дмитрием Козаком и «Олимпстроем». Если что-то хорошее в Сочи и произошло, то благодаря Юрию Уговичу. Человек волевой, решительный, довольно порядочный!» — рассказывает собеседник.

В 2007—2009 годах Рейльян занимал руководящие посты в «Базовом элементе» и «Трансстрое» Олега Дерипаски, однако затем перешел на госслужбу — сначала занимал пост заместителя министра регионального развития, а в декабре 2013 года был назначен на должность замглавы Минстроя.

Другим претендентом, слышал источник в правительстве, считается глава минстроя Татарстана Ирек Файзуллин. «Было бы странно, если бы из этого региона не пытались номинировать своего человека», — смеется чиновник.

Как бы то ни было, оба собеседника сходятся во мнении, что уже сейчас за бразды правления в ФАУ идет тактическая борьба.

Впрочем, еще один собеседник — сотрудник Минстроя — уверяет, что согласовывать кандидатуру руководителя ФАУ «Роскапстрой» предстоит и «с основными игроками на рынке бюджетных капитальных вложений в объекты капитального строительства»: братья Ротенбергами, братьями Ковальчуками и Геннадием Тимченко.

«Последнему отданы объекты дорожной инфраструктуры, включая мосты, первым двум — энергетика. Понятно дело, формируя руководящий состав ФАУ, придется учитывать и их мнение», — заключает собеседник.

Пока же, по его словам, в Минстрое уже шутят: кто бы ни стал руководителем, вес этого человека в парадигме исполнительной власти будет настолько велик, что на прием к нему будут записываться федеральные министры.