Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения

1. Специфика российской модели бюджетного федерализма. Как известно, на практике культивируется две основные модели бюджетного федерализма — американская и германская [1]. Для первой характерно относительно твердое закрепление различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих уровней. Это означает, что федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов; межбюджетные трансферты незначительны и не имеют широкого применения. Подобная система используется в США, Канаде, Индии и других странах. Для германской модели действует принцип «расщепления» федеральных (общенациональных) налогов между бюджетами трех уровней. Тем самым каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между бюджетами страны в строго определенных пропорциях. Типичными странами с подобной системой являются Германия и Австрия.

Следует отметить, что априори никакого предпочтения той или иной модели отдать нельзя. При правильной организации процесса и та, и другая модели бюджетного федерализма дают хорошие результаты. В связи с этим выбор между американской и германской моделью основан не столько на учете экономической целесообразности, сколько на исторических особенностях развития национальной экономики и на субъективных вкусах законодателя. На практике выстраивание эффективной модели бюджетного федерализма предполагает разумное разграничение налогов по бюджетам разных уровней. Например, для американской модели это выливается в необходимость определения набора федеральных, региональных и местных налогов, за счет которых и будут пополняться соответствующие бюджеты. Для германской модели задача трансформируется в необходимость определения пропорций распределения каждого налога между бюджетами разных уровней. И в том, и в другом случае должен быть выполнен главный принцип: ни один из уровней бюджетной системы не должен неправомерно ущемляться. Как правило, в чистом виде ни германская, ни американская модель не наблюдается; правомерно говорить лишь о некоем доминировании той или иной схемы.

В силу исторических особенностей в России сложилась своя модель бюджетного федерализма, которую можно назвать смешанной, т.к. она аккумулирует в себе элементы американской и германской моделей одновременно. Более того, в исторической ретроспективе можно видеть, что в России имели место периодические эксперименты по переходу от доминирования одного принципа к доминированию другого. Например, с 1994 года налог на добавленную стоимость (НДС) «расщеплялся» между федеральным (75%) и региональными (25%) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, т.е. действовала германская модель. Закон о федеральном бюджете на 1999 год сократил долю бюджетов субъектов РФ до 15%. Однако наличие в стране богатых ресурсами регионов означало, что они неправомерно богатели за счет общенациональных природных богатств. Данное обстоятельство привело к тому, что в 2001 году с введением 2-ой главы Налогового кодекса РФ подобная схема была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, т.е. осуществился переход к американской модели. В дальнейшем такое аккумулирование налогов в центре позволяло перераспределять федеральные средства между убыточными регионами страны. До недавнего времени подобная система имела определенный резон и воспринималась в качестве естественного механизма выравнивания бюджетной региональной неравномерности. Однако, как будет видно из дальнейшего раздела, на каком-то этапе развития такая схема поставила ряд других вопросов, окончательного решения которых нет до сих пор.

2. Синдром хронической дотационности российских регионов. Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными. Какие же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации?

Рассмотрим этот вопрос через призму межбюджетных отношений.

В табл.1 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2010 году [2-3]. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ.

Данные табл.1 позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, число дотационных регионов слишком велико — 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

Во-вторых, представленный в табл.1 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в табл.1 занимают регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край — 65008,94 руб./чел., Магаданская область — 52746,68 руб./чел., Республика Саха (Якутия) — 41285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ — 34849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2010 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО — 13,3%, СЗФО — 4,5%, ЮФО — 26,2%, ПФО — 10,1%, УФО — 2,6%, СФО — 18,2%, ДФО — 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.

Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52746,68 руб./чел.) и Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.

Приведенные факты позволяют говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости ее пересмотра.

На наш взгляд, установка федерального центра на сохранение в составе РФ большого числа мелких, слаборазвитых, а, соответственно, легко управляемых регионов с их ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала. Сегодня такая мера обеспечения территориальной целостности страны воспринимается как анахронизм. Разумеется, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств. Но тогда возникает сакраментальный вопрос: как это сделать? Можно ли перестроить межбюджетные отношения так, чтобы хотя бы уменьшить число дотационных регионов страны и тем самым снять избыточную перераспределительную нагрузку с федерального бюджета?

Ниже попытаемся ответить на поставленные вопросы.

3. Природа дотационности российских регионов. Важной вехой в дискуссии по поводу дотационности российских регионов являются работы А.Б.Гусева и М.А.Шилова [4-5]. Данные авторы исходят из того, что одним из самых сильных налоговых инструментов, способствующих дотационности регионов, служит налог на добавленную стоимость (НДС) и сложившийся порядок его уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения. Базовая ставка НДС составляет 18%, а это, по мнению А.Б.Гусева и М.А.Шилова, означает, что 18% объема валового регионального продукта (ВРП) субъектов РФ ежегодно уходит в федеральный бюджет [4-5]. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме; никакого расщепления НДС в пользу регионов не предусмотрено.

В рамках такой логики 100-процентное зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя считать экономически безупречным. Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по иным ставкам. Например, в США налог с продаж (как некий аналог российского НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются в бюджет штата. Аналогичная политика характерна и для Австралии. В Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5% — в федеральный бюджет, 49,5% — в бюджеты земель [6]. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые — налог с продаж [7]. Таким образом, международный опыт показывает, что НДС и его аналоги, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В России этот принцип нарушен, что и позволяет говорить о неоптимальности сложившейся конфигурации межбюджетных отношений.

Соглашаясь с мнением А.Б.Гусева и М.А.Шилова по поводу неправомерности полного изъятия НДС в пользу федерального бюджета, зададимся другим вопросом: а может ли иная система перераспределения НДС решить проблему дотационности российских регионов?

4. Методика оценки возможности ликвидации дотационности регионов. Чтобы дать обоснованный ответ на поставленный выше вопрос, необходимо осуществить оценку налогового потенциала регионов и сопоставить его с уровнем их дотационности. Довольно простое и элегантное решение этой задачи было предложено А.Б.Гусевым и М.А.Шиловым в [4-5]. Так, ими был рассмотрен некий условный норматив распределения налоговых поступлений по НДС между федеральным и региональным бюджетом с учетом текущего уровня дотационности бюджетов субъектов РФ. Соответственно смысл методики состоит в сопоставлении объема дотации региональному бюджету со стороны федерального бюджета с размером НДС, поступившего от налогоплательщиков региона в федеральный бюджет.

В соответствии с такими рассуждениями норматив отчисления платежей по НДС в региональный бюджет, необходимый для покрытия дефицита регионального бюджета, будет определяться по следующей формуле [4-5]:

где m — норматив отчисления резидентами территории в региональный бюджет налоговых платежей по НДС; D — размер федеральной дотации региональному бюджету для покрытия его дефицита; X — объем валового регионального продукта; — базовая ставка НДС; — отношение валового выпуска (выручки) в регионе к ВРП. Соответственно доля НДС, уплачиваемого предприятиями региона в федеральный бюджет, будет определяться как (100-m)%.

Показатель m в формуле (1) фиксирует ту долю НДС региона, которую федеральный бюджет должен «вернуть» региону для покрытия его бюджетного дефицита. При этом коэффициент выступает в качестве некоего корректирующего параметра, который приводит в соответствие некоторые реальные финансовые потоки относительно из номинальных значений.

Предложенная методика была опробована А.Б.Гусевым и М.А.Шиловым на основе бюджетных и статистических данных регионов за 2006 год [4-5].

Полученные результаты оказались более, чем впечатляющими. В частности, выяснилось, что нормативы отчисления НДС в региональные бюджеты только в 4 регионах составили более 80%, а в остальных регионах они не превышали 40%.

Данный результат предполагает далеко идущий вывод: при установлении в законе о федеральном бюджете структуры распределения налоговых платежей по НДС между федеральным и региональным бюджетом 50/50, как, например, в Германии, только 4 субъекта РФ сохранят статус дотационных: Республика Ингушетия, Республика Алтай, Чеченская Республика и Республика Тыва. Тем самым даже такая паллиативная мера как «расщепление» НДС пополам между бюджетами двух уровней может практически полностью ликвидировать синдром хронической дотационности российских регионов.

На наш взгляд, именно такой фундаментальный и стратегический вывод и спровоцировал возврат к проблеме бюджетного федерализма. Однако, забегая вперед, заметим, что этот вывод является в целом неверным, ибо в самой методике заложен определенный изъян. Для повышения достоверности полученных выводов необходимо перепроверить и скорректировать методику, предложенную А.Б.Гусевым и М.А.Шиловым.

5. Калибровка корректирующего коэффициента. В чем же состоит ошибочность методики (1)? Где нарушена экономическая логика? В каком месте происходит подмена понятий?

На первый взгляд, логика методики (1) безупречна. Действительно, надо сопоставить размер федеральных дотаций, необходимых для ликвидации регионального дефицита, с налоговым потенциалом региона. Если брать НДС, то налоговый потенциал региона определяется массой созданной на его территории добавленной стоимости, оценкой которой служит ВРП, и базовой ставкой НДС. Однако, учитывая тот факт, что российский НДС не соответствует своему названию и выступает скорее в качестве налога с оборота, то и объем ВРП следует скорректировать с помощью специального коэффициента, который показывает, во сколько раз реальный объем продаж в регионе превосходит объем ВРП. В своих расчетах А.Б.Гусев и М.А.Шилов пользовались усредненной макроэкономической оценкой такого коэффициента, величина которого равна двум: =2.

Однако, как это бывает в подобных прикладных исследованиях, ключевая роль в методике отведена корректирующему коэффициенту , значение которого нуждается в серьезной перепроверке. Для этого, на наш взгляд, необходимо проверить баланс между налоговым потенциалом региона и реально поступившими в федеральный бюджет средствами от НДС:

где N — фактическая величина НДС, поступившая в федеральный бюджет.

Из уравнения (2) вытекает, что корректирующий коэффициент должен вычисляться по формуле: . Именно этот коэффициент и должен фигурировать в методике, т.е. итоговая формула должна иметь вид:

И хотя смысл методики при подобной корректировке не меняется, количественные оценки, полученные с ее помощью, меняются принципиально. Так, проведенные расчеты за 2007 год показали, что значение корректирующего коэффициента равно *=0,23. Это означает, что в исходной методике (1) значение коэффициента =2 искажено на порядок, что недопустимо при проведении прикладных расчетов.

Соответственно, те чрезмерно сильные выводы, которые вытекают из схемы (1), не верны, и их надо уточнять в результате проведения более корректных расчетов по методике (3).

Однако нельзя обойти вниманием вопрос о выявленном колоссальном расхождении в коэффициентах и *. За счет чего возможно возникновение столь значительной ошибки?

Во-первых, помимо базовой ставки НДС в 18% на широкий спектр товаров и услуг распространяется льготная ставка в 10%, а в дополнение к этому есть еще масса товаров и услуг, полностью освобожденных от НДС. Понятно, что средневзвешенная (эффективная) ставка НДС уже только из-за этого будет гораздо меньше 18%.

Во-вторых, товары идущие на экспорт предполагают возврат производителю НДС. Помимо этого есть еще и такое явление, как псевдоэкспорт, когда некоторые товары оформляются на вывоз за границу, хотя фактически они остаются на территории России. Это заметная часть ВВП страны, уходящая из-под налогообложения.

В-третьих, в бухгалтерской системе России имеет место так называемый взаимозачет НДС, в результате чего налогом обкладывается не вся выручка, а некая величина, похожая на добавленную стоимость, хотя и не равная ей. Разница между начисленным НДС и уплаченным в результате покупки сырья и материалов приводит к снижению итоговой величины налога.

В-четвертых, нельзя сбрасывать со счета фактор собираемости налогов. Хотя НДС относится к разряду налоговых инструментов, в отношении которых имеет место относительно высокая налоговая дисциплина, все же многие компании его либо не платят, либо платят не в полной мере, либо он переходит в разряд налоговой задолженности.

Все эти факторы приводят к существенному урезанию налогового потенциала, определяемого теоретически. И хотя 10-кратная корректировка коэффициента представляется очень большой, ее следует все же принять как нечто вполне нормальное.

Обнаруженный нами факт серьезного искажения в величине корректирующего коэффициента, вообще говоря, не должен удивлять. Дело в том, что даже в естественнонаучных, технических и инженерных дисциплинах все теоретические расчеты калибруются с помощью поправочных коэффициентов, причем корректировки могут быть очень значительными. В нашем же случае мы столкнулись с очень заметным расхождением между потенциальной и фактической величинами поступающего в бюджет НДС. Данный факт недвусмысленно говорит о том, что корректирующий коэффициент должен находиться в центре внимания при проведении прикладных фискальных расчетов. Фактически здесь мы имеем дело с ситуацией, когда общая теория и базовые экономические принципы нуждаются в учете контекстных обстоятельств и тщательной идентификации текущих условий, которые улавливаются как раз с помощью корректирующих коэффициентов.

6. Движение в сторону германской модели бюджетного федерализма. Какие же результаты дает скорректированная методика (3)? Какие выводы позволяют сделать проведенные экспериментальные расчеты?

Количественные оценки нормы отчислений регионального НДС (m), необходимой для покрытия федеральных дотаций в 2007 году, приведены в табл.2. Регионы страны расположены в порядке возрастания нормы отчислений m.

Какие же выводы можно сделать на основе данных табл.2?

Прежде всего, выводы, сделанные А.Б.Гусевым и М.А.Шиловым, являются слишком оптимистичными. Тем не менее, стратегическая линия хоть и в ослабленном виде, но все же сохраняется. Так, если перейти к политике распределения НДС в равных долях между центром и регионами, то из 65 дотационных регионов в 2007 году в числе таковых могло бы остаться только 331. Хотя это и не решает поставленную проблему, все же не стоит и приуменьшать значение такого шага, ибо он приводит к 2-кратному уменьшению числа убыточных регионов. Однако даже если 100% НДС отдать субъектам РФ, то только 40 регионов станут финансово самостоятельными, а еще 25 по-прежнему будут нуждаться в помощи со стороны федерального бюджета.

Таким образом, мы может сформулировать два взаимосвязанных вывода. Первый: «расщепление» и даже полная передача НДС в ведение региональных бюджетов не может полностью решить проблему дотационности российских регионов. Второй: несмотря ни на что, политику «расщепления» НДС в пользу региональных бюджетов проводить надо, ибо это приведет к заметному оздоровлению российской экономики. Иными словами, генеральная линия по реформированию системы межбюджетных отношений должна состоять в возврате к германской модели бюджетного федерализма, учитывающей самостоятельное значение регионального уровня финансовой системы страны.

Зададимся вопросом о том, насколько правомерна такая политика?

Первый контраргумент состоит в том, что нечто подобное уже было, и от такой политики отказались из-за необоснованного обогащения некоторых регионов из-за своего привилегированного положения на ресурсном рынке страны. Однако сегодня ситуация кардинально изменилась. В 2002 году был введен налог на добычу полезных ископаемых, который «срезает» природную ренту с добывающих предприятий в пользу федерального бюджета и тем самым выравнивает экономические условия в регионах. Следовательно, при «очищающем» влиянии налога на полезные ископаемые, дополненным платежами за пользование недрами, долевое распределение НДС между федеральным и региональными бюджетами имеет хорошую экономическую основу и может стать мощным стимулом для развития территорий России.

Второй контраргумент состоит в том, что подобная политика обнажит финансовую несостоятельность одних регионов и усилит финансовое преимущество других. Все это рано или поздно обострит проблему неравномерности развития регионов страны. Достаточно указать, что уровень дотационности Республики Ингушетия в 163 раза выше аналогичного показателя Удмуртской Республики (табл.2). Не станут ли некоторые отечественные территории своеобразными региональными изгоями?

На наш взгляд, все не так драматично. Во-первых, та дифференциация, которая возникнет в результате введения предлагаемой системы, будет естественной, а не искусственной, как сейчас. Более того, региональные власти, понимая, что их благосостояние зависит от активности бизнеса на их территории, будут делать все, чтобы этот бизнес привлечь и удержать, что само по себе позволит вскрыть большие институциональные резервы. Во-вторых, центр не должен полностью устраняться от регулирующих функций; просто ему необходимо сосредоточить внимание на небольшом числе хронических регионов-аутсайдеров, которые и будут пользоваться дотациями, но в меньшем объеме, нежели сейчас. При этом перераспределительная нагрузка на федеральный бюджет резко сократится, что само по себе является благом в нынешних условиях его перегруженности межбюджетными трансфертами.

Таким образом, процесс построения германской модели бюджетного федерализма в России можно считать вполне оправданным и назревшим.

7. В поисках общего решения. Выше было продемонстрировано, что использование только одного фискального инструмента не может решить проблему дотационности российских регионов. Но как тогда в принципе можно полностью ликвидировать убыточность регионов?

Общее решение тривиально: надо одновременно использовать множество фискальных инструментов. В этом случае число степеней свободы возрастает за счет увеличения распределяемой величины фискальных сборов. При этом формула (3) обобщается следующим образом:

Манипулируя НДС и, к примеру, налогом на прибыль, можно добиться того, что в категории дотационных останется всего 4-5 регионов, с которыми можно работать в режиме «ручного управления». Формула (4) позволяет проигрывать варианты, при которых достигается баланс региональных и федеральных интересов.

Особо следует отметить ранее предлагавшийся подход к введению дифференцированной системы «расщепления» налоговых поступлений между бюджетами разных уровней [4-5]. Например, у одних регионов можно забирать больший процент НДС, чем у других. На наш взгляд, такой подход нежелателен по целому ряду причин. Во-первых, он противоречит принципу унифицированности фискальной системы; все должны подпадать под общее правило, а исключения нежелательны. Во-вторых, селективная система льгот, как правило, быстро приобретает субъективный характер и начинает основываться на волюнтарных решениях.

Таким образом, имеет смысл конструировать фискальную систему по единому трафарету, т.е. на основе единых ставок перераспределения налоговых средств, но с использованием максимально большого числа фискальных инструментов. В этом случае выстраиваемая система будет гораздо лучше соответствовать германской модели бюджетного федерализма.

1. Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К0», 2003.
2. Федеральный закон от 2 декабря 2009 года №308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».
3. www.gks.ru — официальный Интернет-сайт Росстата.
4. Шилов М.А., Гусев А.Б. Искусственная дотационность регионов как залог единства России// «Капитал страны», 27.01.2009.
5. Гусев А.Б., Шилов М.А. Искусственная дотационность регионов — залог единства России/Urban-Planet.org, 15.12.2008.
6. www.budgetrf.ru — Интернет-сайт о бюджетной системе России.
7. Suskic-Basic S. The Allocation of Indirect Tax Revenues — The Key to Fiscal Stabilization and Public Spending Efficiency/www.soros.org.ba.